Publicatie

Verkeersovertredingen, veelplegers en verkeersonveiligheid

Kennis uit bestaand onderzoek

Auteur(s)

Goldenbeld, Ch.; Twisk, D.A.M.

Jaar

2009

Een deel van de verkeersonveiligheid in Nederland hangt samen met het gedrag van mensen die herhaaldelijk en hardnekkig verkeersovertredingen begaan (verkeersrecidivisten). Voor dit probleem heeft de Vereniging Verkeersslachtoffers (VVS) aandacht gevraagd en heeft ze de vraag opgeworpen of hier iets aan te doen is in Nederland. Mede naar aanleiding hiervan heeft de SWOV de relatie tussen het veel plegen van verkeers­overtredingen en verkeers­onveiligheid bestudeerd, en hierbij ook de internationale literatuur over recidiveregelingen in andere landen betrokken. De SWOV beoogde daarmee de volgende vragen te beantwoorden:

  1. Wat is er bekend over de relatie tussen verkeersovertredingen en ongevallen?
  2. Hoe groot is de groep veelplegers van verkeersovertredingen in Nederland?
  3. Wat betekent de omvang van deze groep voor de verkeersveiligheid?
  4. Wat is er bekend uit onderzoek over hoe goed weggebruikers met een bovengemiddeld ongevalsrisico geselecteerd kunnen worden met handhaving en gebruik van recidive-informatie?
  5. Wat is er bekend over het mogelijk algemeen preventief effect van een recidiveregeling en over de voorwaarden waaronder dat zou kunnen optreden?

Vraag 1: Relatie tussen overtredingen en ongevallen

Er is een duidelijk positief verband tussen rijden onder invloed en ongevals­kans. Dit verband is exponentieel, waarbij elk extra gedronken glas alcohol­houdende drank het ongevalsrisico steeds sterker doet stijgen. Er is ook een duidelijk positief verband tussen rijsnelheid en botsernst, en tussen rijsnel­heid en ongevalskans. Ook is het verband tussen ongevallen en verkeers­overtredingen in het algemeen positief, maar vaak is deze samenhang dan statistisch gezien zwak. De zwakke samenhang komt mede doordat verkeersovertredingen in aard en ernst erg kunnen verschillen, en dat geregistreerde overtredingen niet altijd een goede afspiegeling vormen van alle overtredingen.

Vraag 2: Omvang van de groep veelplegers

De omvang van de groep veelplegers in het verkeer kan verschillend worden geschat. Deze schatting is afhankelijk van de 'operationele definitie' (wanneer beschouwen we iemand als veelpleger?) en van de gegevens­bestanden die beschikbaar zijn. Het begrip veelpleger is uit de criminologie afkomstig en heeft binnen dat vakterrein geleid tot de nodige discussie over de juiste definitie. Op het terrein van verkeersveiligheid is er in Nederland nog geen goede operationele definitie van het begrip mogelijk, onder andere omdat relevante gegevens ontbreken.

Vraag 3: Veelplegers en ongevalsrisico

Uit buitenlands onderzoek blijkt dat veelplegers van met name ernstige overtredingen gemiddeld genomen vaker bij ongevallen betrokken zijn dan niet-veelplegers. Voor Nederland ontbreken goede gegevens over de mate waarin veelplegers betrokken zijn bij ongevallen, en over welke groepen veelplegers een verhoogde ongevalsbetrokkenheid of ‑risico hebben. Gegevens van het CJIB (Centraal Justitieel Incasso Bureau) en het JDC (Justitieel Documentatie Systeem) kunnen gebruikt worden om hierover nadere kennis te verschaffen.

Vraag 4: Effectiviteit van recidiveregeling — identificatie van risicobestuurders

De maatschappelijke legitimiteit van een recidiveregeling ligt deels in de veronderstelling dat mensen die herhaald worden betrapt op een overtreding een relatief hoger (toekomstig) ongevalsrisico hebben. Gemiddeld genomen heeft een groep veelplegers een hoger ongevalsrisico dan een groep niet-veelplegers. Maar de vraag is of informatie over overtredingen ook op individueel niveau gebruikt kan worden om na te gaan of een persoon een risicobestuurder is. Onderzoek laat zien dat op basis van informatie over overtredingen in het verleden op individueel niveau slecht voorspeld kan worden wie in de toekomst een ongeval zal veroorzaken. Naar verwachting zal een selectie van bestuurders door een recidiveregeling niet meer dan 5 à 10% risicoautomobilisten bevatten, die ook daadwerkelijk een ongeval zullen meemaken in de komende jaren.

Vraag 5: Effectiviteit van recidiveregeling — preventie

Een bredere toepassing van recidiveregeling, dat wil zeggen voor verschillende categorieën (ernstige) overtredingen en met eventuele insluiting van ernstige op kenteken geconstateerde overtredingen, kan in theorie bijdragen aan de verkeersveiligheid. Een grote groep bestuurders zal het verkeersgedrag namelijk verbeteren wanneer herhaalde overtredingen kunnen leiden tot rijbewijsverlies (algemeen preventief effect). De algemeen preventieve werking van een brede recidiveregeling is in de praktijk met name onderzocht in evaluaties van de effecten van een puntensysteem. Bij een puntensysteem ontvangen bestuurders of kentekenhouders punten voor verkeersovertredingen en zodra het aantal punten binnen een bepaalde tijdsperiode een maximum overschrijdt, wordt een extra straf opgelegd, bijvoorbeeld een tijdelijke intrekking van het rijbewijs. Onderzoek in verschillende landen wijst uit dat het verkeers­veiligheids­effect bij de introductie van een strafpuntensysteem groot is, maar dat dit na enige tijd alweer afzwakt, wanneer de feitelijke kans om bekeurd te worden kleiner blijkt te zijn dan verwacht. Er bestaat wetenschappelijk gezien nog geen duidelijkheid over langetermijneffecten van dit type brede recidiveregelingen op de verkeersveiligheid. Wel is duidelijk dat het algemeen preventief effect van een puntenstelsel vergroot kan worden door de pakkans te vergroten en door publiekscampagnes.

Conclusies en aanbevelingen

Veelplegers verdienen de aandacht van het beleid, omdat ze het verkeerde voorbeeld in het verkeer geven, kunnen afglijden tot meer en ernstiger overtredingsgedrag, en voor een deel ook een bovengemiddeld ongevalsrisico hebben. De SWOV geeft ter overweging om in ieder geval meer aandacht te schenken aan veelplegers in het verkeer, bijvoorbeeld via waarschuwingsbrieven en extra monitoring, en dat onderdeel te laten worden van een vernieuwd handhavingsbeleid. Stappen in de richting van een dergelijk beleid worden al gezet.

Een bredere recidiveregeling, met punten die optellen voor verschillende categorieën overtredingen en met insluiting van ernstige op kenteken geconstateerde verkeersovertredingen, heeft ook in Nederland potentie om de verkeersveiligheid verder te bevorderen. Theoretisch beschouwd, en voorbijgaand aan praktische en juridische bezwaren, zou een uitbreiding van de recidiveregeling het verkeersgedrag van een grotere groep bestuurders kunnen beïnvloeden en een meer dan bescheiden effect op de verkeers­veiligheid kunnen sorteren. Afhankelijk van de te kiezen variant van recidive­regeling, is een verkeersveiligheidseffect denkbaar met een bandbreedte van ongeveer 0-1 tot circa 10 bespaarde verkeersdoden per jaar, met in het invoeringsjaar van de maatregel mogelijk nog een extra besparing van enkele doden. Indien een keuze voor een variant nader is uitgewerkt, zijn preciezere schattingen te maken.  

De keerzijde van de medaille is dat er wel een maatschappelijke prijs is te betalen, wanneer op deze manier meer verkeers­veiligheid wordt nagestreefd. Op individueel niveau werkt handhaving in combinatie met een recidiveregeling vrij onnauwkeurig wat de selectie van risicobestuurders betreft. Dit betekent dat er van de bestuurders die geselecteerd worden voor een recidiveregeling ook een deel 'onterecht' geselecteerd is: zij zijn in feite gemiddeld veilige bestuurders. De legitimering van een brede recidive­regeling is dus vooral gelegen in het (te veronderstellen) algemeen verkeers­veiligheidseffect dat bereikt zou kunnen worden, waarbij een zekere mate van onnauwkeurigheid van het systeem om risicobestuurders te selecteren geaccepteerd moet worden.

Het huidige rapport leunt zwaar op bevindingen uit buitenlands onderzoek die niet als vanzelf van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. Nader onderzoek moet uitwijzen in hoeverre ook in Nederland groepen veelplegers betrokken zijn bij verkeersongevallen (waarbij zij zelf schuld dragen), en op welke achtergrondkenmerken deze groepen verder te differentiëren zijn met het oog op de ontwikkeling van preventieve activiteiten of maatregelen. Gegevens van het CJIB, TRIAS (Transactie Registratie Innings- en Informatie Afhandeling Systeem), OBJD (Onderzoek- en Beleidsdatabase Justitiële Documentatie) of een grote Nederlandse verzekerings­maatschappij kunnen de basis vormen voor een dergelijk onderzoek. Ook wordt aanbevolen om het begrip 'hufter' – een begrip dat in beleid en politiek opgang maakt – nauwkeuriger te definiëren, voor zover hiermee ook de veelpleger bedoeld is. Hierdoor wordt onderzoek naar deze groep mogelijk. Verder is ook meer kennis nodig over de voorwaarden waaronder een bredere recidiveregeling een hoge geloofwaardigheid zou kunnen hebben.

Traffic offences, multiple offenders and road safety; Knowledge from existing research

Road safety in the Netherlands is to some extent affected by the behaviour of those who repeatedly and consistently commit traffic offences (multiple offenders). The Association for Traffic Victims asked for attention for this issue and posed the question whether anything could be done about this problem in the Netherlands. This was one of the reasons for SWOV to study the relation between often committing traffic offences and road safety and to also consult international literature about recidivism regulations in other countries. This was done to find answers to the following questions:

  1. What is known about the relation between traffic offences and crashes?
  2. What is the size of the group of multiple traffic offenders in the Netherlands?
  3. What is the significance of the size of this group for road safety?
  4. What has research shown about how well road users with an above average crash rate can be identified by enforcement and using recidivism information?
  5. What is known about the general preventive effect of a recidivism regulation and about the conditions under which that could occur?

Question 1: Relation between offences and crashes

There is a clear positive relation between drink driving and crash rate. This is an exponential relation, where the crash rate shows a larger increase with each extra glass of alcoholic beverage consumed. There are also clear positive relations between driving speed and crash severity, and between driving speed and crash rate. There is also a positive relation between crashes and traffic offences in general, but this relation often is statistically weak. The weak relation is also due to the facts that traffic offences can vary considerably in nature and severity, and that registered offences are not always an accurate reflection of all offences that are committed.

Question 2: Size of the group of multiple offenders

Different estimates are possible of the size of the group of multiple traffic offenders. The estimate is determined by the 'operational definition' (when do we consider someone to be a multiple offender?) and by the data that is available. The term multiple offender is taken from criminology and has led to a fair amount of discussion in that discipline about the correct definition. In the Netherlands it is not possible to make a good operational definition of the concept, among other things because relevant data is lacking.

Question 3: Multiple offenders and crash rate

International research indicates that multiple offenders of serious offences in particular are, on average, more frequently involved in crashes than non‑multiple offenders. For the Netherlands good data is not available about the extent to which multiple offenders are involved in crashes, or about which groups of multiple offenders have an increased crash involvement or crash rate. Data from the Central Fine Collection Agency (CJIB) and the Judicial Documentation System (JDC) can be used to acquire further knowledge about this subject.

Question 4: Effectiveness of recidivism regulation – identification of high risk drivers

The social legitimacy of a recidivism regulation partly lies in the supposition that people who are repeatedly caught committing an offence have a relatively higher (future) crash rate. On average, a group of multiple offenders has a higher crash rate than a group of non-repeat offenders. But the question is whether information about offences can also be used to determine if a person is a high risk driver at an individual level. Research shows that it is difficult to predict who will cause a future crash on the basis of information about offences. It is to be expected that no more than 5 to 10% of the high risk drivers that will be selected by a recidivism regulation will indeed be involved in a crash during future years.

Question 5: Effectiveness of recidivism regulation – prevention

A wider application of the recidivism regulation, in the sense of for different categories of serious offences and possibly including serious offences that have been registered on licence number, can theoretically improve road safety. This will be caused by a large group of drivers improving their traffic behaviour if repeated offences can result in withdrawal of the driving licence (general preventive effect). The general preventive effect of a broader recidivism regulation has mainly been studied in evaluations of the effects of a demerit points system. In a demerit points system drivers or licence holders are given demerit points for traffic offences and as soon as the points exceed a set maximum within a certain period of time, an extra punishment is given. This can for instance be a temporary suspension of the driving licence. Studies in different countries indicate that the road safety effect of a demerit points system is large at the time of its introduction, but that before long the road safety effect already declines when the actual risk of being caught turns out to be smaller than expected. As yet, there is no scientific clarity about the long term road safety effects of this type of broad recidivism regulations. It is, however, clear that the general preventive effect of a demerit points system can be increased by increasing the risk of being caught and by publicity campaigns.

Conclusions and recommendations

Policy must pay attention to multiple offenders, because they set the wrong example in traffic, they may be on a sliding scale to more frequent and more serious offending behaviour, and to some extent also have an above average crash rate. SWOV proposes for consideration to in any case pay more attention to multiple traffic offenders, for example by warning letters and extra monitoring, and to incorporate this in renewed enforcement policy. Steps toward such policy are already being made.

Also in the Netherlands, a broader recidivism regulation which deals out penalty points for several categories of offences, including offences that are recorded on the vehicle's registration number, has the potential to improve road safety. Theoretically, and leaving practical and judicial objections aside, a broadening of the recidivism regulation could affect the traffic behaviour of a larger group of drivers and have a substantial road safety effect. Dependent on the chosen variant of recidivism regulation a road safety effect of between 0-1 and 10 road fatalities saved per year is conceivable, possibly with some extra road fatalities saved in the year the measure is introduced. A more exact estimate of the number of road fatalities saved can be made if a chosen variant has been worked out in more detail.

However, the other side of the picture is that a social price must be paid if improved road safety is aimed for in this manner. At the individual level enforcement in combination with a recidivism regulation is quite inaccurate in the selection of high risk drivers. This means that part of the drivers that are selected for a recidivism regulation will be wrongfully selected: they are in fact averagely safe drivers. The legitimization of a broad recidivism regulation mainly lies in the (supposed) general road safety effect it could have. A certain degree of inaccuracy in selecting high risk drivers will need to be accepted.

The present report relies heavily on findings from international research which may not be straightforwardly applicable to the Dutch situation. Further study must demonstrate to what extent it is also true for the Netherlands that groups of multiple offenders are overly involved in road traffic crashes (for which they are to blame), and which background characteristics can be used to further differentiate these groups in order to be able to develop preventive activities or measures. Data acquired from CJIB, the Transaction Registration System (TRIAS)), the Research and Policy database Judicial Documentation (OBJD) or a large Dutch insurance company could form the basis for such a study. It is also recommended to give a more accurate definition of the term 'hufter' (lout) – which is catching on in policy and politics – for as far as it also refers to the multiple offender. This will make study of this group possible. Furthermore, more knowledge is required about the conditions under which a broader recidivism regulation would have a high credibility.

Print this page
rapport

Rapportnummer

R-2009-7

Pagina's

68 + 9

Gepubliceerd door

SWOV, Leidschendam