Dit rapport gaat over sancties in en buiten het verkeer. Onder sancties verstaan we alle maatregelen binnen het civielrecht, het strafrecht, of het bestuursrecht, die erop zijn gericht om het gedrag van overtreders te beïnvloeden. In onze samenleving wordt doorgaans het woord ‘straf’ gebruikt. In feite is het begrip sanctie breder dan straf, omdat onder het begrip sanctie ook maatregelen vallen waarvan het hoofddoel niet straffen maar juist opvoeden is. Het opleggen van een educatieve maatregel aan een verkeersovertreder valt in Nederland onder het bestuursrecht en niet het strafrecht en daarom is er in de strikte juridische zin van het woord ook geen sprake van een straf. Dit rapport is gericht op een breed lezerspubliek en daarom gebruiken we in het vervolg bij voorkeur het meer alledaagse begrip straf. In het kader van gedragsbeïnvloeding kan straffen in brede zin worden opgevat als een instrument om ongewenst gedrag in een gewenste richting te sturen door negatief gewaardeerde gevolgen aan het ongewenste gedrag te koppelen.
Straffen zijn het eindpunt van een systeem van handhaving dat deel uitmaakt van het totale verkeerssysteem. Maar werken straffen ook goed? Wat bedoelen we eigenlijk als we zeggen dat straffen goed werken? En kan de werking van straffen ook worden verbeterd? Om deze vragen te beantwoorden zijn twee wetenschappelijke essays geschreven: een over straffen van verkeersovertreders en een over straffen van jeugddelinquenten. Beide essays gaan in op het effect van de soort en zwaarte van een straf. Het tweede essay is geschreven om te onderzoeken of de verkeerswereld op dit vlak iets kan leren van een ander beleidsdomein. Naar aanleiding van de essays is een discussie met deskundigen georganiseerd om verschillen en overeenkomsten tussen beide beleidsterreinen nader te verkennen.
Wat is er bekend over straffen in het verkeer?
Om van invloed te zijn op gedrag moet een straf recht doen aan de ernst van de overtreding en een minimumhoogte hebben. Veel studies hebben aangetoond dat de combinatie van toezicht en straf regelovertreding voorkomt en verkeersveiligheid bevordert.
Het strenger maken van straffen heeft weinig effect op verkeersovertredingen indien de straffen al streng zijn. Zo maakt één of twee jaar gevangenisstraf eigenlijk niet zo veel verschil in de beleving van overtreders, omdat één jaar gevangenisstraf al als een enorme straf wordt gezien. Verhoging van geldboetes heeft wel een gering effect op het gedrag op plaatsen waar gecontroleerd wordt. Geldboetes zijn relatief kleine straffen en dus wordt een verhoging van 15-20% wel opgemerkt en past de groep calculerende verkeersovertreders zijn verkeersgedrag aan. Verder zijn het vooral de frequentie, de zichtbaarheid en de onvoorspelbaarheid van verkeerscontroles die het generaal-preventieve effect van handhaving en dus verbetering van verkeersveiligheid bewerkstelligen.
Met straffen willen we graag mensen beïnvloeden, maar straffen alleen is in feite een beperkt middel daarvoor en met straffen ben je per definitie bezig met de achterkant van het probleem. De Duurzaam Veilig-visie betoogt dat zo veel mogelijk aan de voorkant van problemen gewerkt moet worden. Geloofwaardige snelheidslimieten in overeenstemming met de inrichting van de weg kunnen een deel van de snelheidsovertredingen voorkomen. Intelligent verkeersmanagement kan files en opstoppingen – en daarmee wellicht ook tal van verkeersovertredingen – voorkomen, en intelligente assistentie- en waarschuwingssystemen in de auto kunnen de bestuurder helpen tijdig gevaren te herkennen.
Als we toch verkeersovertreders moeten straffen, dan het liefst slim, effectief en op maat, en niet enkel hard. In de komende jaren (2015-2020) maakt nieuwe voertuigtechnologie het mogelijk het arsenaal van beschikbare straffen aanzienlijk uit te breiden. Het eerste voorbeeld van een slimmere, op technologie gebaseerde sanctie is het per 1 december 2011 ingevoerde alcoholslotprogramma. Het alcoholslotprogramma is een manier om te voorkomen dat zware overtreders die veroordeeld zijn, toch aan het verkeer blijven deelnemen onder invloed van alcohol. Het ontzeggen van de rijbevoegdheid of het ongeldig verklaren van het rijbewijs blijkt niet toereikend te zijn voor deze groep alcoholovertreders omdat dat hen niet weerhoudt van verkeersdeelname.
Wat veel burgers zou aanspreken is een progressiever strafsysteem, dat mild is bij een eerste overtreding, maar strenger wordt naarmate meer overtredingen worden begaan. Er is dan meer sprake van straffen op maat, omdat de herhaling van overtredingen iets zegt over de onderliggende motivatie van overtreders. Bij frequente overtredingen is kennelijk sprake van hardleerse, kwaadwillende overtreders en dan moet ook het strafsysteem hierop aansluiten. Op basis van Nederlands onderzoek naar de relatie tussen overtredingen en ongevallen is een dergelijk systeem ook wetenschappelijk te verantwoorden. Eerst waarschuwen, dan beboeten, dan zwaarder beboeten zijn de opeenvolgende stappen in een progressief strafsysteem.
Strafpunten naast boetes zijn een manier om verkeersovertreders een extra straf te geven bij herhaling van overtredingen, ook als het niet om dezelfde overtredingen gaat. Strafpunten naast reguliere boetes hebben een effect op het gedrag van weggebruikers die kans lopen om hun rijbewijs te verliezen. De grote hoeveelheid publiciteit waarmee de introductie van een puntenrijbewijs veelal gepaard gaat, leidt vaak tot minder overtredingen. De Europese ervaring leert echter dat de effectiviteit van een puntenstelsel in de loop van de tijd afzwakt. De uitdaging is om het effect van een strafpuntensysteem zo lang mogelijk te laten duren door een voldoende hoog controleniveau, dat ook om de zoveel tijd pieken in toezicht en publiciteit kent.
Voor een optimaal effect van straffen is het belangrijk dat rekening wordt gehouden met de motivatie van mensen en hun mogelijkheden om hun verkeersgedrag te veranderen. Dit vraagt om straffen op maat. Voor rijders onder invloed is bijvoorbeeld bekend dat een combinatie van straf en een rehabilitatieprogramma, waarbij de rehabilitatie ook een gedegen follow-up kent, recidive meer terugdringt dan andere, eenzijdiger straffen.
Straffen voor jeugddelinquenten
Het denken over straffen van jeugddelinquenten kent een lange historie. In het begin van de vorige eeuw ging het vooral om de heropvoeding van jeugddelinquenten en werd geprobeerd hen uit de verderfelijke omgeving te halen waarin ze opgroeiden. In de loop van de eeuw veranderde dit beeld echter en kwam de nadruk meer te liggen op de psychische gesteldheid van de jongere zelf en zijn eigen verantwoordelijkheid voor de gepleegde delicten. Uiteindelijk leidde dit aan het einde van de twintigste eeuw tot een snelle, persoonsgerichte en effectieve aanpak. Het recent voorgestelde adolescentenstrafrecht biedt de mogelijkheid om sommige jeugddelinquenten zwaarder te straffen dan momenteel mogelijk is.
Tal van onderzoeken laten zien dat jeugddelinquenten geen homogene groep vormen. Dit gegeven moet tot uiting komen in de wijze waarop het rechtssysteem omgaat met deze groep. Leeftijd speelt daarbij een rol, maar zeker ook het aantal delicten en mogelijk ook geslacht en etnische achtergrond. Het pedagogische karakter van het jeugdstrafrecht blijkt uit de straffen die de rechter oplegt. Steeds vaker is dat een taakstraf. Tegelijkertijd is het aantal opgelegde detentiestraffen fors omlaaggegaan. Overigens laten zowel de officiële criminaliteitscijfers als de zelfrapportagecijfers van de jeugdcriminaliteit in het algemeen ook een daling zien. Dit gegeven zou eerder tegen dan voor een repressievere aanpak pleiten.
Tussen ruwweg 40 en 65% van de jeugddelinquenten valt na een justitiële sanctie in herhaling. De overheid stelt zich ten doel om de recidive te verminderen met erkende gedragsinterventies. Die interventies moeten effectief zijn. In het buitenland zijn diverse onderzoeken gedaan naar de effectiviteit van straffen voor jeugddelinquenten. Hieruit blijkt dat de effectiviteit van een straf van veel factoren afhankelijk is, zoals de duur, integriteit en structuur van de interventie en de professionaliteit van de behandelaar. Kenmerkend voor effectieve interventies is dat die zich richten op verschillende domeinen. Het gaat niet alleen om de jongere die een delict heeft gepleegd, maar ook om het gezin, school, vrienden en vrije tijd. Niettemin blijft de bijdrage van interventies aan het effect (meestal recidivereductie) bescheiden. Mogelijk levert een enthousiaste professional die de interventie uitvoert een belangrijker bijdrage aan het resultaat.
Het denken over het nut van straffen en de effecten van interventies is grotendeels terug te voeren op een van de strafdoelen: resocialisatie en re-integratie van de wetsovertreder in de samenleving. Afgaande op het maatschappelijke en politieke debat lijkt hierin geleidelijk een kentering te komen. Gedragsverandering is nog steeds belangrijk, maar ook de notie dat criminaliteit leed en schade veroorzaakt, waar het straf(proces)recht rekening mee moet houden, sijpelt gestaag door in het debat. Een illustratie hiervan is de versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces. Schokkende misdrijven die landelijk veel aandacht krijgen, leiden tot opmerkingen dat het ‘niet barmhartig is om mild te straffen’, en dat er voorstellen worden gedaan om minimumstraffen in te voeren en om de maximale duur van jeugddetentie te verhogen van twee naar vier jaar (die het overigens niet hebben gehaald hebben). De gepercipieerde discrepantie tussen de gepleegde delicten en opgelegde straffen wordt soms als onrechtvaardig beschouwd. Het lijkt erop dat genoegdoening voor het slachtoffer en vergelding belangrijker worden in het denken over straffen dan resocialisatie en recidivevermindering. De redenering dat zolang criminelen zijn opgesloten, zij geen nieuwe delicten meer plegen, klopt, maar verdient een selectieve toepassing, zoals het onderzoek naar het opsluiten van veelplegers laat zien. Deze redenering is niet zonder meer van toepassing op de (meeste) jeugddelinquenten.
Veel jeugdcriminaliteit is van voorbijgaande aard en is onderdeel van het proces van volwassen worden. Repressie werkt tot op zekere hoogte, maar is niet de enige effectieve maatregel voor de beoogde gedragsverandering. Om te voorkomen dat repressie de overhand krijgt in het denken over straffen van jeugddelinquenten, is het zaak om te laten zien dat (gedrags)interventies werken en dat de meeste jeugddelinquenten hiermee zijn geholpen.
Vergelijking straffen in en buiten het verkeer
De essays over straffen in het verkeer en straffen voor jeugddelinquenten komen tot dezelfde conclusie over nieuwe, beter werkende straffen. Gedragsbeïnvloeding van de dader lukt minder goed met eenzijdige, eendimensionale straffen, zoals alleen een gevangenisstraf, alleen een hoge boete of alleen invordering van het rijbewijs. Wat beter werkt zijn straffen die verschillende strafelementen met elkaar combineren, en die ook meer differentiëren naar achtergronden van dadergroepen. Verkeersovertreders verschillen in de mate waarin ze gemotiveerd kunnen worden en zelfstandig in staat zijn om hun verkeersgedrag structureel te wijzigen. Bij verschillende groepen overtreders werken verschillende soorten straf of behandeling het beste. Zo geeft Amerikaans onderzoek aan dat op het terrein van verkeer alleen gevangenisstraf geen effect heeft op de recidive van rijders onder invloed, terwijl een alternatieve straf – een vorm van tijdelijk elektronisch huisarrest – wel een gunstig effect op recidive heeft. Ook op het terrein van jeugddelinquentie werkt gevangenisstraf niet als het gaat om heropvoeding, maar een intensieve aanpak op diverse terreinen (gezin, school, werk) wel. Wel kan gevangenisstraf van vooral notoire jeugdige veelplegers eraan bijdragen dat criminaliteitscijfers zakken en dat er meer genoegdoening is voor de slachtoffers.
Wat kan de verkeerswereld leren van het beleidsterrein van de jeugdcriminaliteit?
In het jeugdstrafrecht heeft het denken over straffen altijd sterk in het teken gestaan van resocialisatie en re-integratie van de wetsovertreder in de samenleving. In het verkeer stond de ontwikkeling van het strafsysteem sterk in het teken van kostenefficiëntie. Een van de redenen om te kiezen voor een strafsysteem waarin veel overtredingen in een administratiefrechtelijk kader worden afgehandeld, is de massaliteit van verkeersovertredingen. De zware overtredingen passen in het strafrechtsysteem en worden daar al gericht aangepakt, maar de vraag is of er ook binnen het administratiefrechtelijk kader nog nieuwe wegen bestaan – bijvoorbeeld het sturen van waarschuwingsbrieven – die meer omvatten dan enkel het eendimensionaal straffen via boetes.
Op het terrein van jeugddelinquentie heeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie een expliciete doelstelling geformuleerd voor vermindering van recidive. Er is een speciale commissie ingesteld die beoordeelt of interventies bijdragen aan deze doelstelling. Op het terrein van verkeersovertredingen ontbreekt dergelijk (actief) beleid. Is een gerichter beleid met gebruik van prestatie-indicatoren als output niet gewenst?
Wetenschappelijk onderzoek kan belangrijke kennis leveren over de werking van straffen. Een kanttekening daarbij is wel dat veel onderzoek zich beperkt tot één individuele strafmaatregel of één strafdoel. Dat kan het zicht ontnemen op complexere issues, zoals de onderlinge verhouding tussen strafdoelen en de werking van een pakket van maatregelen als geheel.
Sanctions in traffic; Scientific essays on sanctions in and outside traffic
This report discusses sanctions in traffic and other areas. The concept of sanctions refers to all possible measures falling under civil, administrative or penal law intended to influence behaviour. In our everyday life the concept of punishment or penalty is used more frequently. The concept of sanction is in fact broader than that of punishment as it also includes measures that mainly have an educational rather than a punitive aim. For instance, in the Netherlands an educational measure for traffic offenders resides under administrative law rather than penal law and is therefore, strictly legally speaking, not a penalty. This report is written for a broad audience and hence we prefer to use the common word punishment. Within the framework of behaviour change, a broad definition of punishment is used as an instrument of influencing undesired behaviour in a desired direction by linking negatively experienced consequences to the undesired behaviour.
Punishments are the end point of an enforcement system which is part of the total traffic system. But are punishments effective? And what do we actually mean when we say that punishments are effective? And can the effects of punishments be improved upon? In answer to these questions, two essays have been written: one discussing punishment of traffic offenders and one dealing with punishment of young offenders. Both essays look at the effect of the type and the severity of a punishment. The second essay was written to investigate whether the world of traffic can learn something about this subject from other policy fields. The essays were reason to organize a discussion with experts to explore the differences and similarities between the policy areas of traffic and juvenile delinquency.
What do we know about punishment in traffic?
In order to influence behaviour, a punishment must be proportional to the severity of the offence and must have a minimum severity that the offenders experience as a punishment. Many studies have shown that the combination of enforcement and punishment prevents offending against the rules and improves road safety.
Making punishments more severe has little effect on traffic offences if the punishments are already severe. For example, in the perception of offenders there is not really much difference between a one-year and a two-year prison sentence, because a one-year sentence is already seen as a tremendous punishment. Raising fines, however, does have a small behavioural effect at locations where enforcement takes place. Fines are relatively mild punishments and therefore an increase of 15-20% is necessary to get noticed and the group of calculating traffic offenders to adapt their behaviour. Furthermore, the frequency, visibility, and predictability of traffic checks are responsible for the general-preventive effect of enforcement and therefore for road safety improvement.
We wish to influence people by using punishment, but punishment alone is in fact a limited means to this end which, by definition, is more reactive than preventive in nature. The Sustainable Safety vision advocates that the problem itself should be addressed whenever possible. Credible speed limits which agree with the layout of the road can prevent part of the speeding offences. Intelligent traffic management can prevent queues and congestion and probably a large number of resulting traffic offences, and intelligent assistance and warning systems inside the vehicle can assist the driver with timely detection of hazards.
If traffic offenders need to be punished, this is best done smartly, effectively, and made to measure, rather than just severely. In future years (2015-2020) new vehicle technology makes it possible to considerably increase the selection of available punishments. The first example of a smarter, technology-based sanction is the alcolock programme which was introduced in the Netherlands on 1 December 2011. The alcolock programme is a way to prevent serious offenders from participating in traffic while they are under the influence of alcohol. Suspension or withdrawal of the license do not appear to be sufficient for this group of alcohol offenders, because it does not stop them from participating in traffic.
A progressive penalty system which is mild at a first offence, but becomes stricter with each offence that is committed, would appeal to many citizens. This way penalties are more tailor-made, because repeat offences are an indication of the offenders’ underlying safety motivation. Frequent offences apparently indicate obstinate, harmful offenders and the legal system needs to provide an answer. Based on Dutch research into the relation between offences and crashes, such a system can also be defended scientifically. First a warning, then a fine, then a heavier fine, are the successive steps in a progressive penalty system.
In addition to fines, demerit points are a way to mete out extra punishment in case of repeat offences, also if the offences are not of the same type. Demerit points beside regular fines have an effect on the behaviour of road users who run the risk of losing their driving license. The large amount of publicity that generally accompanies the introduction of a demerit points system often leads to fewer offences being committed. However, European experience shows that the effectiveness of a demerit points system decreases in the course of time. The challenge lies in maintaining the effect of a demerit points system by a sufficiently high enforcement level which every so often has peaks in enforcement and publicity.
For punishment to have an optimal effect, it is important to consider people’s motivation and possibilities to change their traffic behaviour. This requires penalties that are made to measure. For example, the combination of punishment and a rehabilitation programme with a thorough follow-up, reduces recidivism among drink-drivers more than other, one-sided punishments.
Punishments for juvenile delinquents
The thoughts about punishing juvenile delinquents have known a long history. At the beginning of the 20th century, the focus was mainly on re-education of juvenile delinquents and attempting to remove them from the unwholesome environment in which they were being raised. In the course of the 20th century this image underwent a change and the focus shifted towards the mental state of the juvenile him-/herself and on the personal responsibility for the offences that had been committed. At the end of the 20th century this eventually resulted in a fast, individual, and effective approach. The adolescent legislation that was recently proposed, offers the possibility of heavier punishments for some juvenile delinquents than are presently possible.
Many studies indicate that juvenile delinquents are not a homogeneous group. This should be reflected by the manner in which the legal system deals with this group. Age plays a role here, but certainly also the number of offences, and possibly also gender and ethnic background. The pedagogical character of juvenile legislation is illustrated by the punishments that are meted out by the judge. Increasingly the punishment is community service. At the same time, the number of detention sentences has decreased considerably. It must be noted that the official crime data as well as the self-reported data of juvenile crime in general also show a decline. This opposes rather than supports a more repressive approach.
After legal sanctions, roughly between 40 and 65% of all juvenile delinquents become repeat offenders. The government aims at reducing recidivism by making use of approved methods of behavioural intervention. These interventions must be effective. Several international studies have been performed into the effectiveness of punishments for juvenile delinquents. The results indicate that the effectiveness of a punishment is determined by many factors, e.g. duration, integrity and structure of the intervention and the professional skills of the supervisor. Effective interventions are characterized by their focus on a variety of areas. They do not only address the youth who has broken the law, but family, school, friends and spare time as well. Nonetheless, the contribution of interventions towards the effect (mostly reduction of recidivism) remains modest. An enthusiastic professional in charge of the intervention may be important in influencing the end result.
The ideas about the use of punishments and the effects of interventions are strongly dominated by one of the goals of punishment: re-socialisation and re-integration in society of the offender. Considering the social and political debate, a change seems to be setting in gradually. Behavioural change is still considered to be important, but the idea that crime causes sorrow and damage which criminal justice needs to take account of, is slowly making its way into the debate. This is illustrated by, among other things, the strengthening of the victim’s position in court. Shocking crimes that receive national attention, lead to comments that ‘punishing mildly is not socially fair’ and that proposals are made for the introduction of minimum penalties and for increasing the maximum length of juvenile detention from two to four years. The perceived discrepancy between crimes committed and punishments that are administered is sometimes considered unfair. The victim’s retribution and revenge seem to be taking a stronger position in the ideas about punishment than re-socialisation and reduction of recidivism. The notion is correct that no new crimes will be committed as long as a criminal is behind bars, but, as is illustrated by the study into incarceration of multiple offenders, can only be used selectively. This notion cannot simply be applied to (most) juvenile delinquents.
A large proportion of juvenile delinquency is transient and is part of the process of growing up. Repression is effective to some extent, but is not the only effective measure for the intended behavioural change. To prevent repression taking the lead in the thinking about punishing juvenile delinquents, it is het important to show that (behavioural) interventions are effective and are a good solution for most juvenile delinquents.
Punishments in and outside traffic compared
The essays about punishments in traffic and the punishment of juvenile delinquents reach the same conclusion about new, more effective types of punishment. Influencing the offender’s behaviour is less successful with unilateral, one-dimensional punishments like imprisonment only, just a high fine, or license withdrawal only. More effective are punishments that combine several penal elements and differentiate by backgrounds of perpetrator groups. Traffic offenders differ in the extent to which they can be motivated and are independently capable of adapting their traffic behaviour. Different types of punishment or treatment are effective for different groups of offenders. American research, for example, indicates that, in relation with traffic, imprisonment only has no effect on drink-driving recidivism, whereas an alternative punishment – a form of temporary electronic house arrest – does have a positive effect. Also for juvenile delinquency imprisonment is not effective in relation with re-education, whereas an intensive approach that addresses different areas (family, school, work) is. However, imprisonment of notorious juvenile multiple offenders can be helpful in reducing the crime figures and providing retribution for the victims.
What lessons can the field of traffic learn from the policy field of juvenile crime?
In juvenile justice the ideas about punishment have always been strongly characterized by re-socialisation en re-integration in society of the offender. In traffic, the development of the penal system was strongly characterized by cost-efficiency. One reason for choosing a penal system, in which many offences can be dealt with in an administrative law framework, is the enormous number of traffic offences. The serious offences belong in the criminal justice system and are already dealt with there, but the question remains whether there new ways can be found within the administrative law framework – sending warning letters, for instance – that encompass more than just one-dimensional punishment by fines.
In the area of juvenile delinquency, the Dutch Ministry of Safety and Justice has formulated an explicit target for the reduction of recidivism. A special committee has been appointed that determines whether interventions contribute to this target. The area of traffic offences in the Netherlands does not have (active) policy. It may therefore be wise to consider adopting more active policy with performance indicators as output.
Scientific research can provide important knowledge about how punishments work. It must be noted that much research is limited to one individual measure or one individual penal goal. This can obscure the view of more complex issues like the relation between penal goals and the functioning of a package of measures in its entirety.
