Een verkeersovertreding wordt doorgaans zwaarder bestraft als het risico daarvan hoger is. Naarmate men de limieten – voor rijsnelheid of bloedalcoholgehalte – meer overschrijdt, krijgt men een hogere boete. Ook herhaalde overtredingen leiden tot een aanzienlijk hoger risico. Voor zover deze overtredingen op kenteken worden beboet, leidt herhaling op dit moment echter niet tot hogere boetes. De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV; ook wel 'Wet Mulder'), staat dit nu niet toe. De Tweede Kamer (motie 471, 2 juli 2015) heeft de minister van Veiligheid en Justitie gevraagd de mogelijkheden te onderzoeken voor een progressief boetesysteem waarbij de boete toeneemt bij herhaalde overtredingen.
Op verzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie heeft SWOV een onderdeel van dat onderzoek uitgevoerd, namelijk een schatting van het effect van een progressief boetestelsel voor snelheidsovertredingen op de verkeersveiligheid. Hiernaast is onderzocht of er evidentie is voor de aannamen en werkingsmechanismen die aan een progressief boetestelsel ten grondslag liggen, en is nagegaan of een dergelijk stelsel mogelijke (onbedoelde) neveneffecten heeft. Dit rapport bevat de resultaten van dat onderzoek. Daarbij is uitgegaan van bekeuring op grond van kentenkenaansprakelijkheid, aangezien in 2016 96% van alle WAHV-overtredingen op kenteken werd geconstateerd en 84% een snelheidsovertreding van vooral (bestel)auto’s betrof.
Vastgesteld is dat er drie aannamen ten grondslag liggen aan de de wens om te komen tot een progressief boetestelsel: 1) er is een verband tussen rijsnelheid en verkeersveiligheid, 2) er is een verband tussen herhaling van snelheidsovertredingen en verkeersveiligheid en 3) er is een verband tussen boetehoogte en verkeersveiligheid. Tezamen vormen deze drie het werkingsmechanisme. Uit literatuuronderzoek blijkt dat evidentie bestaat voor deze aannamen. Rijsnelheid beïnvloedt de letselconsequenties en de kans op een ongeval. Ook herhaalde snelheidsovertreding beïnvloedt de kans op een ongeval: voertuigen die vaker voor (snelheids)overtredingen zijn beboet, blijken een (aanzienlijk) grotere kans op ongevallen te hebben. Het risico van voertuigen met één boete is vrijwel hetzelfde als van voertuigen zonder boete, maar voertuigen met twee boetes per jaar hebben een twee keer zo hoog risico. Dat relatieve risico loopt snel op: voor drie boetes is het risico ruim vijf keer zo hoog, voor vier boetes elf keer en voor vijf of meer boetes (1% van het aantal voertuigen) zelfs 35 keer zo hoog. Een maatregel die zorgt voor minder herhaaldelijke snelheidsovertredingen zal naar verwachting een aanzienlijk positief effect hebben op het aantal ongevallen. Uit diverse onderzoeken blijkt dat een hogere boete doorgaans leidt tot gedragsaanpassingen, maar het verband tussen de boeteverhoging en het snelheidsgedrag (de prijselasticiteit) is niet eenduidig. In deze studie is op basis van literatuur een beste schatting van -0,2 aangehouden, dat betekent dat per procent boeteverhoging 0,2% minder overtredingen worden gemaakt. Omdat minder overtredingen leiden tot een lager risico zal hierdoor het aantal ongevallen afnemen.
Om het progressief boetestelsel te laten slagen moet er voldoende maatschappelijke steun voor zijn. Uit onderzoek blijkt dat voor de huidige (snelheids)handhaving nog steeds ruime steun is. Het progressief boetestelsel is er nog niet, maar wel weten we iets over de mening van belangengroepen op het gebied van verkeer en verkeersveiligheid daarover. Zij steunen het (60%) of staan er neutraal tegenover (40%).
Naast draagvlak is ook de pakkans en dus het handhavingsniveau van essentieel belang voor het welslagen van een progressief boetestelsel. We schatten dat op dit moment het gemiddelde voertuig één snelheidsboete krijgt per 4.000 km (ruim) boven de limiet rijden. Niettemin was de afgelopen jaren de bekeuringskans op kenteken in Nederland het hoogst van Europa (gerekend per inwoner). Naast de objectieve pakkans is ook de subjectieve pakkans van belang. Wanneer mensen de kans om een bekeuring te krijgen voor een overtreding laag inschatten, heeft de hoogte van de boete weinig invloed op het gedrag. Veel weggebruikers in Nederland blijken de kans op een snelheidsboete als ‘hoog’ in te schatten.
Aan beide voorwaarden, voldoende draagvlak en voldoende hoge (subjectieve) pakkans of bekeuringkans, lijkt op dit moment daarom te worden voldaan.
Op voorhand zijn er twee soorten neveneffect van een progressief boetestelsel te verwachten.
Ten eerste kan een wijziging in het boetestelsel ten koste gaan van de intrinsieke motivatie (iets doen omdat het je voldoening geeft). De kans bestaat dat een wijziging van het boetestelsel tot meer extrinsieke motivatie leidt, dat wil zeggen dat iemand zich vooral aan de limiet houdt om een (hogere) boete te vermijden en niet omdat hij dat zelf belangrijk vindt. Dat kan leiden tot een feitelijk lagere naleving van de limieten. Aangezien ditzelfde bezwaar geldt voor het huidige boetestelsel, ligt het niet voor de hand dat een progressief boetestelsel voor een toename in extrensieke motivatie zal zorgen in vergelijking met het huidige boetestelsel. Wat de motivatie betreft is het ook mogelijk dat een progressief boetestelsel een gunstig effect heeft op de ‘signaalfunctie’ van bekeuring, bijvoorbeeld doordat met het progressieve boetestelsel meer aandacht komt voor de (kleine) groep veelplegers, een groep waar men niet toe wil behoren. Deze mogelijke signaalfunctie dient nader onderzocht te worden. Op voorhand is niet duidelijk welk effect op de motivatie sterker zal optreden.
Het tweede neveneffect is dat bij veelplegers betalingsproblemen kunnen ontstaan. Die kans achten we reëel. Betalingsproblemen hebben naast sociale impact tot gevolg dat mensen ongevoelig kunnen raken voor boeteverhoging en hun gedrag niet aanpassen. Het verdient daarom de aanbeveling om na een nader te bepalen aantal boetes een persoonlijker aanpak in te zetten. Gedacht kan worden aan telefonisch contact, bezoek van een (wijk)agent of de inbouw van een snelheidsslot (ISA).
In overleg met de begeleidingscommissie van dit onderzoek zijn twee varianten van een progressief boetestelsel doorgerekend. Bij de eerste variant is de boeteverhoging 25% (voor de tweede boete) tot maximaal 100% (vanaf de vijfde boete). De tweede variant loopt sterker op maar heeft een lagere eerste boete ten opzichte van het huidige niveau. In deze tweede variant is de maximum boeteverhoging 150% vanaf de vijfde boete.
De hoofdconclusie is dat een progressief boetestelsel jaarlijks zou kunnen leiden tot ongeveer 30 (5%) minder verkeersdoden en 400 minder ernstig verkeersgewonden (2%). Hiermee kunnen ook de maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid met enkele procenten worden verminderd. De maatschappelijke baten-kostenverhouding van een progressief boetesysteem kan zeer groot zijn, afhankelijk van de administratieve kosten van de maatregel. De gedragswijziging van een kleine groep veelplegers (ca. 1% van alle voertuigen) is cruciaal voor dit effect, maar het is niet zeker hoe groot deze wijziging feitelijk zal zijn. Het effect op de groep veelplegers moet daarom nauwlettend worden gevolgd en waar dat nodig blijkt dient de aanpak (boeteverhoging, persoonlijke aanpak etc.) te worden aangepast.
Progressive penalty system and road safety;
Estimated safety effects of progressive fines for repeated speeding offences
A traffic offence is typically more heavily penalized if it comes with a greater risk. As one exceeds the limit – for driving speed or blood alcohol content – to a greater extent, the fine one gets is higher. Repeat offences also lead to a significantly higher risk. However, most repeat offences in the Netherlands do not lead to higher fines at present, because they are licence plate-based. At this moment, the ‘Administrative law enforcement traffic regulations’ (WAHV, also called 'Mulder Law'), does not allow this. Dutch Parliament (motion 471, 2 July 2015), asked the Minister of Security and Justice to investigate options for a progressive penalty system in which the fine increases in the case of repeat offences.
The Ministry’s Research and Documentation Centre (WODC) asked SWOV to carry out part of that investigation, namely an estimation of the road safety effect of a progressive fine system for speeding offences. Furthermore, SWOV investigated whether evidence could be found for the assumptions and mechanisms on which a progressive fine system is based, and whether such a system has possible (unintended) side effects. This report presents the results of this study. Calculations are based on licence plate-based fines, as in 2016 96% of all WAHV-offences were ‘automatically’ registered (licence liability) and 84% concerned a speeding offence, mainly by delivery vehicles and cars.
It has been established that three assumptions underlie the desire to achieve a progressive fine system: 1) there is a relation between driving speed and road safety, 2) there is a relation between repeat speeding offencesand road safety and 3) there is a relation between the height of fines and road safety. Taken together, these three consitute the mechanism of action. Literature research indicates that there is evidence for these assumptions. Driving speed influences injury severity and the probability of a crash. Repeat speeding offences also have influence on the risk of crashes: vehicles that have received multiple (speeding) fines, have been found to have a (significantly) higher risk of crashes. The crash risk of vehicles with one fine is similar to that of vehicles that have not been fined at all, but the risk of vehicles with two fines per year is twice as high. The relative risk increases rapidly: the risk at three fines is more than five times higher, at four fines it is eleven times higher and at five or more fines it even reaches 35 times higher. A measure that results in fewer repeat speeding offences is expected to have a considerable positive effect on the number of crashes. Several studies indicate that a higher fine usually leads to behavioural changes, but the relationship between the fine increase and speed behaviour (the price elasticity) is inconclusive. Based on the literature, the present study is based on a best estimate of -0.2 held. This means that each percentage of fine increase results in 0.2% fewer offences. Because fewer offences lead to a lower risk, the number of crashes will decrease.
Sufficient social support is necessary to make a progressive fine system successful. Research shows that there still is broad support for the current (speed) enforcement system in the Netherlands. Although a progressive fine system has not yet been introduced, we do know something about the view of interest groups in the field of traffic and road safety. They are either favour of such a system (60%), or they are neutral about it (40%).
Other than social support, the risk of being fined and, consequently, the enforcement level, is essential for the success of a progressive fine system. We estimate that, at present, the average vehicle receives one fine for speeding per 4,000 km of driving (far) over the speed limit. Nevertheless, in recent years the licence plate-based apprehension rate in the Netherlands was the highest of Europe (calculated per inhabitant). Not only the objective apprehension risk is important, but the subjective apprehension risk also plays an important role. When people estimate the risk of being fined for a traffic offence to be low, the height of the fine will have little influence on their behaviour. Many road users in Netherlands consider the risk of being fined for speeding to be high. At present, both conditions, sufficient social support and a high enough (subjective) risk of being fined, therefore seem te be met in the Netherlands.
Two types of side-effect of a progressive fine system are to be expected. The first is a change in the penalty system at the expense of the intrinsic motivation (do something because it gives you satisfaction). There is a risk that a change of the fine system leads to more extrinsic motivation, i.e. drivers mainly keeping to the limit to avoid a (higher) fine and not because they find it important. That could lead to a lower actual compliance with the limits. Since this same objection applies to the current penalty system, a progressive fine system will not necessarily cause an increase in extrensic motivation compared to the current fine system. Concerning the motivation, it is also possible that a progressive fine system will have a positive effect on the ‘signal ' function of a traffic fine, for example because the progressive penalty system focuses attention on the (small) group of repeat offenders, a group one may not want to belong to. This possible signal function needs to be investigated. In advance it is unclear which effect on the motivation will be stronger.
The second side effect is that of payment problems which may arise among offenders. We consider that possibility to be realistic. Beside their social impact, payment problems may result in people becoming insensitive to fine increases and not adjusting their behaviour. It is therefore recommended to implement a more personal approach after a yet to be determined number of fines. This may be in the form of a telephone call, a visit of a police officer or the installation of a speed lock (ISA).
In consultation with the advisory committee of this research, the effects of two variants of a progressive fine system have been calculated. In the first variant the fine increase ranges from 25% (for the second fine) to 100% (from the fifth fine). The second variant has a stronger increase but has a lower first fine compared to the current level. In this second variant the maximum fine increase amounts to150% from the fifth penalty onwards.
The main conclusion is that a progressive fine system could result in about 30 (5%) fewer road deaths and 400 fewer serious road injuries (2%). This would also reduce the social costs of road crashes by a few percentage points. The social benefit-cost ratio of a progressive fine system can be very high, depending on the administrative costs of the measure. The change in behaviour of a small group of multiple offenders (ca. 1% of all vehicles) is crucial for this effect, but it is not certain how large this change will actually be. The effect on the group of multiple offenders must therefore be closely monitored and where necessary, the approach (fine enhancement, personal approach etc.) must be adapted.
