Kansrijk mobiliteitsbeleid 2020 is onderdeel van de reeks Kansrijk Beleid van het Centraal Planbureau, het Planbureau voor de Leefomgeving en het Sociaal en Cultureel Planbureau. De reeks maakt beschikbare kennis toegankelijk voor beleidsmakers en politici en geeft inzicht in de werking van beleidsopties. Dit kan helpen bij het maken van onderbouwde keuzes, in dit geval voor toekomstig mobiliteitsbeleid. De onderbouwing van de analyse is gebaseerd op inzichten uit de literatuur en analyses met modellen op het gebied van mobiliteit.
Het doel van deze studie is om mogelijke effecten van een aantal beleidsmaatregelen voor personenmobiliteit, goederenvervoer en luchtvaart inzichtelijk te maken. Dit doen we voor bestaande beleidsopgaven op het terrein van bereikbaarheid, leefbaarheid en betaalbaarheid. De maatregelen in deze publicatie worden afzonderlijk van elkaar beschouwd en leveren bouwstenen voor beleid. Beleidsopgaven hebben echter over het algemeen een integraal karakter en in de praktijk zal beleid vaak een pakket van maatregelen omvatten. Bij een goede integrale aanpak zullen de maatregelen elkaar aanvullen of zelfs versterken, maar onderdelen van een pakket kunnen elkaar ook afzwakken.
In deze publicatie hanteren we 2030 als belangrijkste tijdshorizon. Dat is een termijn waarop de meeste maatregelen gerealiseerd kunnen zijn. De effecten zijn weergegeven ten opzichte van een ‘basispad’1: de geraamde ontwikkeling bij bestaand beleid. Budgettaire effecten worden zoveel mogelijk weergegeven voor 2025.
De analyses die dus vooral gericht zijn op de lange termijn blijven ondanks grote onzekerheden op de korte termijn als gevolg van de coronacrisis, relevant. De effecten in deze studie zijn weergegeven los van de coronacrisis. De crisis is uiteraard wel van invloed op de mobiliteit op korte2, en mogelijk ook op de langere termijn (bijvoorbeeld door het effect op de economische groei, de mate van thuiswerken, door aarzelingen bij verre vliegvakanties en bij afhankelijkheid van toeleveranciers uit het buitenland). De langetermijneffecten van de coronacrisis zijn echter nog onduidelijk en daarmee onzeker. Onzekerheid over de mobiliteitsontwikkeling is echter niet nieuw. Antwoorden op onzekerheid zijn het voeren van robuust beleid (beleid dat bij zowel een hoog als een laag groeiscenario’s goed scoort) en/of het voeren van flexibel beleid (dat zich gemakkelijk kan aanpassen als de ontwikkingen anders lopen). Onomkeerbare beslissingen als de aanleg van infrastructuur zijn bij voorkeur robuust. Prijs- en gedragsmaatregelen zijn, als er geen grote investeringen nodig zijn, gemakkelijker aan te passen en kunnen flexibel gebruikt worden om op kortere termijn bij te sturen.
De verwachte ontwikkeling van de mobiliteit tot 2030 bij staand beleid
De mobiliteit zal toenemen door een verdere toename van de bevolking en door een naar verwachting gematigde economische groei. De reeds voorziene uitbouw van het hoofdwegennet is voldoende om de congestie ongeveer op het niveau van 2018 te houden. Het treinverkeer en vracht- en bestelverkeer kunnen zich mogelijk iets sterker ontwikkelen. Bij het goederenvervoer groeien binnenvaart en spoor naar verwachting harder dan het wegvervoer, maar in volume blijft het wegvervoer dominant. Ook voor de luchtvaart wordt een substantiële groei van het aantal passagiers en het aantal vluchten verwacht voor 2030, duidelijk hoger dan bijvoorbeeld de verwachte toename van het autogebruik.
De groei van de bevolking en van banen is geconcentreerd in de steden. Die concentratie vergroot de uitdagingen voor stedelijke mobiliteit. De stedelijke infrastructuur komt onder druk te staan, niet eens zozeer vanwege meer personenautoverkeer in de stad, maar wel vanwege meer fietsgebruik, stedelijke distributie en grenzen aan de capaciteit van stedelijke railvoorzieningen. De sterke bevolkingsgroei leidt bovendien tot een woningbouwopgave die ook gevolgen heeft voor de mobiliteit: de mate waarin bestaande verbindingen extra worden belast en nieuwe verbindingen nodig zijn, is mede afhankelijk van waar die nieuwe woningen gebouwd gaan worden.
Bereikbaarheid
Bereikbaarheid gaat over de relevante bestemmingen die binnen een bepaalde tijd en met bepaalde kosten en moeite bereikt kunnen worden. Bereikbaarheid is belangrijk voor mensen, vanwege de toegang tot banen, tot voorzieningen zoals onderwijs, zorg en winkels, en de mogelijkheden tot sociale interactie met familie en vrienden. Bereikbaarheid is daarnaast belangrijk voor het functioneren van steden en regio’s. Files op het hoofdwegennet en capaciteitstekorten in de trein zijn een voor iedereen zichtbaar en merkbaar bereikbaarheidsprobleem. Het reistijdverlies is een duidelijk maatschappelijke kostenpost, maar tegelijkertijd is er een groot deel van de dag sprake van overcapaciteit; er is dan juist ruimte over op de wegen en in het openbaar vervoer. Dat veel mensen juist in de spitsuren reizen, hangt samen met hoe de samenleving is georganiseerd. Ingrepen en maatregelen die de bereikbaarheid kunnen beïnvloeden zijn kortere afstanden door functies ruimtelijk te bundelen, betere verbindingen door meer en betere infrastructuur, minder overbelasting door aanpassen van prijsprikkels in fiscale regelingen, congestieheffingen en het beter benutten van infrastructuur.
Meer inzetten op het bundelen van wonen en werken leidt tot meer bereikbaarheid met minder mobiliteit. De belangrijkste bereikbaarheidswinst zit in het nabijheidseffect: als door bundeling van woon- en werklocaties meer banen op korte afstand liggen, betekent dat er per auto, fiets en openbaar vervoer meer banen bereikt kunnen worden binnen hetzelfde budget van tijd, geld en moeite. Ruimtelijk beleid is een langetermijninstrument: de meeste woningen in 2030 staan er nu al. De effecten op totale omvang van de congestie op het hoofdwegennet zijn naar verwachting relatief beperkt, evenals de effecten op emissies. In het bundelingsbeleid spelen overigens niet alleen het mobiliteits- en bereikbaarheidseffect een rol, ook bijvoorbeeld de kosten, het behoud van open ruimte buiten de stad en het effect op groen en leefbaarheid in de stad zijn onderdeel van de afweging.
Investeren in infrastructuur vergroot de verplaatsingsmogelijkheden. Een eenmalige investering van 2 miljard euro in weginfrastructuur op het hoofdwegennet leidt naar verwachting tot 1% meer bereikbaarheid per auto en tot een afname van de congestie met bijna 4%. De grootste fileproblemen staan op plekken waar de kosten van capaciteitsuitbreidingen relatief hoog zijn, namelijk in (de omgeving van) grote steden waar de ruimte schaars is. Investeren in het spoor verbetert de bereikbaarheid van de stedelijke centra en vermindert de drukte in de treinen, maar is doorgaans niet effectief om congestie op de weg te verminderen. Trein en auto zijn maar in zeer beperkte mate substituut voor elkaar en daarbij is de omvang van de personenmobiliteit per auto ongeveer een factor zes hoger dan bij de trein. Lightrail-, en businvesteringen kunnen een bijdrage leveren aan een betere bereikbaarheid binnen stedelijke regio’s, maar investeringen in lightrail zijn relatief kostbaar. Investeren in fietsvoorzieningen is een andere logische optie. In aantallen verplaatsingen en bestede reistijd is de fiets in Nederland na de auto de tweede vervoerwijze en daarmee omvangrijker dan het openbaar vervoer, en ook voor het openbaar vervoer is de fiets belangrijk als voor- en natransportmiddel.
Overbelasting van netwerken werkt ook door op de bereikbaarheid. De drukte in de spits kan worden verlicht door de huidige prijsprikkels aan te passen, waaronder de onbelaste woon-werkvergoedingen en de ov-studentenkaart. Deze regelingen leiden er nu toe dat een deel van de spitsreizigers relatief weinig betaalt en daarmee de druk op de spits verhoogt. Afschaffing van de onbelaste woon-werkvergoeding kan de congestie verminderen, maar maakt pendelen voor de werknemer wel duurder. Dit kan de arbeidsmarkt belemmeren, omdat voor een gemiddelde werknemer de hogere reiskosten niet opwegen tegen de afgenomen reistijd of tegen meer comfort in de trein. Daarbij is ook de uitvoerbaarheid van het afschaffen een aandachtspunt. Een aanpassing van de ov-studentenkaart kan de drukte in de spits verlagen, maar vraagt wel aanvullende maatregelen, zoals het aanpassen van collegetijden om de toegankelijkheid van het onderwijs te waarborgen.
De drukte in de spits op de weg kan verder worden tegengegaan met prijsbeleid, waarbij een spitsheffing effectiever werkt dan een vlakke kilometerheffing en daarbij veel goedkoper is in uitvoering. Beprijzing kan een efficiëntere manier zijn om schaarse capaciteit te verdelen dan wachttijd (in de file staan). In plaats van verloren wachttijd in de file wordt nu met de heffing geld opgehaald, dat opnieuw besteed kan worden. Hoe beter de heffing is gedifferentieerd naar tijd en locatie, hoe beter deze kan aangrijpen op de congestie en hoe hoger dus de potentiële maatschappelijke baten van de heffing. Als de tarieven zowel naar locatie als naar tijdstip sterk variëren, wordt het voor de weggebruiker wel lastiger te begrijpen en dat kan leiden tot maatschappelijke weerstand. Met de spitsheffing is voor veel pendelaars de reistijd weliswaar korter geworden, maar zijn de reiskosten toegenomen. Dat kan op de arbeidsmarkt belemmerend werken. Dat geldt in veel sterkere mate voor een vlakke heffing. Een vlakke heffing geldt altijd en overal, waardoor in veel situaties autorijden wel duurder is geworden, maar nauwelijks sneller. Een vlakke heffing is daarmee niet primair een congestiemaatregel, maar een instrument om het autogebruik in algemene zin te ontmoedigen. Vlakke kilometerheffingen op het gehele wegennet zijn daarbij ook veel duurder in uitvoering dan spitsheffingen en bij een spitsheffing is het beter uitvoerbaar om buitenlanders mee te laten doen aan de heffing.
Het beter benutten van bestaande transportnetwerken via bijvoorbeeld verkeersmanagement, modal shift-beleid en gedragsbeïnvloeding zijn over het algemeen oplossingen die op maat een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van knelpunten. De effecten van dergelijke maatregelen zijn vaak niet structureel van aard; de effectiviteit is sterk afhankelijk van de gekozen maatregelen en de lokale omstandigheden. Dit type maatregelen lijkt daarom vooral geschikt om op drukke plekken tijdelijk de druk te verlagen.
Verkeersveiligheid
Het verkeersveiligheidsvraagstuk is nog steeds actueel. In 2018 vielen ruim 650 verkeersdoden en circa 22.000 ernstig verkeersgewonden. De daling van het aantal verkeersdoden vlakt af, en het aantal ernstig gewonden neemt naar verwachting toe. Een groot en toenemend deel hiervan betreft kwetsbare modaliteiten als de fiets.
Beleid kan zich richten op het voorkomen van onveilig gedrag en het verleiden tot veilig gedrag. Maatregelen gericht op infrastructuurinvesteringen, zoals fietspaden, kunnen gecombineerd worden met maatregelen gericht op gedrag, zoals een verplichting van een fietshelm voor kinderen en berijders van elektrische fietsen of een scherpere handhaving op rijden onder invloed. Een gerichte maatregel als een (verplichte) fietshelm voor kinderen en berijders van elektrische fietsen bespaart jaarlijks relatief veel dodelijke slachtoffers (circa 45 verkeersdoden, dat is bijna 7% van het totale aantal verkeersdoden per jaar) en enkele duizenden ernstig verkeersgewonden. De kosten zijn relatief beperkt in verhouding tot de potentieel bespaarde slachtoffers.
Een veilige infrastructuur kan de risico’s verlagen, maar brengt ook aanzienlijke kosten met zich. Een andere inrichting van de infrastructuur kan zowel de veiligheid als het comfort verbeteren. Een effectieve uitvoering vereist echter maatwerk. Grootschalige invoering van maatregelen als de aanleg van fietspaden langs de ontsluitingswegen binnen de bebouwde kom en aanpassing van de ontsluitingswegen buiten de bebouwde kom (80 km/uur) is relatief kostbaar, zeker in verhouding tot de potentieel te behalen veiligheidswinsten. Bovendien is beschikbare ruimte een mogelijke barrière. Met maatwerk zijn echter belangrijke veiligheidswinsten te behalen. Een snelheidsverlaging op stedelijke wegen naar 30 km/uur kan naast de veiligheidswinsten de verblijfskwaliteit ter plekke sterk verbeteren, maar vraagt wel om een analyse naar de mogelijke verschuiving van verkeer naar andere wegen.
Klimaat
De uitstoot van broeikasgassen in de sector transport daalt minder dan de nationale doelstelling uit de Klimaatwet vraagt. In de Klimaatwet is vastgelegd dat Nederland ernaar streeft de uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990 in 2030 met 49% en in 2050 met 95% te hebben gereduceerd. Met inbegrip van de reeds concreet gemaakte afspraken uit het Klimaatakkoord wordt de reductie in de transportsector tussen 1990 en 2030 geraamd op circa 8%. Het is denkbaar dat tot 2030 de emissiereductie vooral in andere sectoren wordt behaald, maar in 2050 is bij een nationale reductie van 95% de resterende ruimte zeer beperkt. Met een transitie naar zero-emissie voor een belangrijk deel van de mobiliteit blijft het mogelijk het huidige mobiliteitsniveau te behouden. Opties daarvoor zijn elektrisch vervoer, het gebruik van duurzame biobrandstoffen en het gebruik van waterstof. Op dit moment lijkt met name voor binnenlandse personenmobiliteit elektrisch het meest kansrijk voor grootschalige toepassing. Die transitie zal voor een belangrijk deel in internationaal verband gerealiseerd moeten worden, maar nationale maatregelen kunnen ook een bijdrage leveren en een voorbeeldfunctie vervullen. Een eerste voorwaarde voor een succesvolle transitie naar elektrisch rijden en varen is voldoende laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen. De transitie zal ook haar weerslag hebben op het elektriciteitsnetwerk.
Fiscale stimulering van het bezit van een elektrische auto is een voor de automobilist aantrekkelijke, maar voor de overheid kostbare manier om de overgang naar elektrisch rijden te versnellen. Voor de gemiddelde automobilist is in 2030 elektrisch rijden naar verwachting niet duurder dan rijden op fossiele brandstof, waardoor voor de samenleving als geheel de meerkosten van elektrisch rijden beperkt zijn. Fiscale stimulering zoals voorgesteld in het Klimaatakkoord helpt de automobilist een keuze te maken voor elektrisch rijden en kan zo de transitie versnellen, maar wel tegen substantiële kosten voor de overheid. Omdat elektrisch rijden relatief goedkoop is in gebruik, kunnen bij grootschalig elektrisch rijden op termijn extra congestieproblemen optreden.
Instrumenten die ingrijpen op de omvang van de automobiliteit, zoals prijsbeleid, kunnen ook een bijdrage leveren aan het halen van de klimaatdoelen, maar vragen een bredere afweging. Zolang nog een groot deel van de auto’s gebruik maakt van fossiele brandstoffen kan de CO2-uitstoot van de automobiliteit worden verlaagd met een kilometerheffing, met snelhedenbeleid, ruimtelijk beleid en met een verschuiving in de verdeling van de investeringen over de modaliteiten. Bij dergelijke maatregelen is de lagere CO2-uitstoot maar één van de effecten, naast de effecten op bereikbaarheid, verkeersveiligheid, luchtverontreiniging en betaalbaarheid.
Bij goederenvervoer zijn zero-emissiezones en de inzet van hernieuwbare brandstoffen mogelijke beleidsopties. Bij beperkte beschikbaarheid van duurzame hernieuwbare brandstoffen ligt het in de rede prioriteit te geven aan inzet bij de lucht- en scheepvaart, omdat voor het wegvervoer zero-emissietechnologie eerder beschikbaar komt. Randvoorwaarden met betrekking tot de duurzaamheid van de hernieuwbare brandstoffen zijn daarbij van belang.
Voor de luchtvaart is het klimaatvraagstuk extra nijpend. Niet alleen groeit het vliegverkeer naar verwachting sterk, voor deze sector is de overstap op hernieuwbare energie bovendien lastig, en de internationale concurrentie is hevig. Bij luchtvaart is internationale samenwerking belangrijk. Maatregelen kunnen gezocht worden in het beprijzen en normeren van emissies. Investeren in hoge snelheidsspoorlijnen als alternatief is kostbaar en heeft alleen positieve klimaateffecten als met flankerend beleid voorkomen wordt dat de vrijgekomen capaciteit met extra vluchten wordt opgevuld.
Luchtkwaliteit en stikstofdepositie
De uitstoot van luchtverontreinigende stoffen geeft gezondheidsschade en schade aan de natuur. De uitstoot van luchtverontreinigende stoffen door voertuigen neemt af, omdat nieuwe generaties voertuigen en motoren veel schoner zijn. Sommige samenhangende beleidsopgaven blijven echter bestaan, zoals recent bleek rond de stikstofproblematiek
Adoptie van nieuwe technologie en waarborging via handhaving is meest effectief. Gericht beleid om de adoptie van schone technologie en/of de uitstroom van vervuilende technologie te versnellen en vervolgens via handhaving te waarborgen, is het meest effectief om de uitstoot van zowel stikstof als fijnstof terug te dringen. Zo kan bij dieselmotoren door correct gebruik van de schone technologie die inmiddels voor nieuwe motoren verplicht is, de uitstoot van stikstof voor 80% en de uitstoot van fijnstof vrijwel volledig worden weggenomen. Beleid kan zich richten op de versnelling van de vernieuwing en op de handhaving van correct gebruik.
Met schonere verbrandingstechnologie kan de luchtkwaliteit en stikstofdepositie op korte termijn flink verbeterd worden, maar die kan vanwege de broeikasgasuitstoot en de lange levensduur van motoren klimaatambities op de langere termijn belemmeren. Voor luchtkwaliteit is het verschil tussen oude dieselmotoren en nieuwe, veel schonere dieselmotoren erg groot. Voor de uitstoot van broeikasgassen wordt het verschil pas gemaakt met de overstap op zero-emissietechnologie (zoals elektrisch). Zero-emissietechnologie is op korte termijn met name in de scheepvaart en luchtvaart veel kostbaarder of nog niet goed mogelijk. Een getrapte aanpak is kansrijk: door eerst vooral de oudere en meest vervuilende motoren te vervangen door schone dieselmotoren, kan de rest van het park later gemakkelijker vervangen worden door tegen die tijd beschikbare elektrische alternatieven. Maatregelen kunnen gezocht worden in subsidiëren van schone technologie of het beperken van vervuilende technologie door die te belasten of met milieuzones te weren.
