Het gebruik van de smartphone in het verkeer is een belangrijke bron van afleiding waardoor de uitoefening van de verkeerstaak verslechtert. Handelingen met de telefoon waarbij een scherm wordt bediend, zoals appen, blijken daarnaast de kans op een ongeval te verhogen. Veel landen hebben daarom een verbod op (handheld) smartphonegebruik ingesteld. In Nederland geldt dit verbod sinds 2002 voor automobilisten, bromfietsers en bestuurders van gehandicaptenvoertuigen, en sinds 2009 ook voor snorfietsers. In juli 2019 is het verbod uitgebreid naar alle bestuurders van een voertuig, inclusief fietsers. Daarnaast is het verbod op het vasthouden van een mobiele telefoon uitgebreid tot het vasthouden van een ‘mobiel elektronisch apparaat voor communicatie of informatieverwerking’.
Om ervoor te zorgen dat het verbod wordt nageleefd, is handhaving zeer belangrijk. In dat kader heeft SWOV een verkenning uitgevoerd van de handhavingsmethoden voor het verbod op handheld smartphonegebruik bij automobilisten en fietsers. Dat hebben we gedaan op basis van wetenschappelijke en niet-wetenschappelijke literatuur (en berichten op internet), interviews met experts en een online vragenlijst onder politie en onderzoeksinstituten in een aantal met name Europese landen. Daarbij is ook in kaart gebracht welke nieuwe (technologische) ontwikkelingen op dit gebied te verwachten zijn.
De twee voornaamste handhavingsmethoden van het smartphoneverbod bleken surveillance en cameratoezicht te zijn. In Nederland en in de meeste andere landen is surveillance daarvan de meest gebruikelijke methode. Surveillance wordt toegepast voor handhaving bij zowel bestuurders van motorvoertuigen als fietsers. Het gaat daarbij om zowel statische als mobiele surveillance en om opvallende en onopvallende surveillance. Met name mobiele surveillance geldt als een effectieve methode om overtreders op smartphonegebruik te betrappen. Daarover lijken de respondenten van de politie overigens iets positiever dan de respondenten van onderzoeksorganisaties. Wetenschappelijke studies naar het effect van handhaving op via surveillance zijn evenwel schaars en laten geen eenduidig beeld zien: soms worden er positieve effecten gevonden, maar soms ook niet. Aangezien politietoezicht vaak gecombineerd wordt met mediacampagnes, is het bovendien lastig om de afzonderlijke effecten van politietoezicht te bepalen.
Een andere handhavingsmethode is het gebruik van camera’s boven of langs de weg. ‘Slimme’, deels automatische camera’s worden vooralsnog slechts in een paar landen toegepast, waaronder Australië, Saoedi-Arabië en (op kleine schaal) Nederland. De ervaringen zijn positief, maar nieuwe technologische ontwikkelingen zullen naar verwachting straks nog meer toepassingsmogelijkheden bieden. Zo zal kunstmatige intelligentie het vermoedelijk steeds beter mogelijk maken om overtreders te herkennen, waardoor er ook minder tijd nodig is om de beelden handmatig te controleren en bevestigen. Aan de andere kant zijn er ook beperkingen. Cameratoezicht is bijvoorbeeld niet geschikt voor handhaving bij fietsers, omdat die geen kenteken hebben en een overtreding dus alleen via staandehouding kan worden beboet. Daarmee vervalt het efficiëntievoordeel van camera’s voor deze groep weggebruikers.
Een specifiek probleem bij zowel surveillance als cameratoezicht is dat automobilisten vaak proberen om hun telefoon zo te houden dat deze van buitenaf lastig te zien is, bijvoorbeeld op schoot of dicht naast het portier. Handheld smartphonegebruik kan beter worden gedetecteerd door bij mobiele surveillance gebruik te maken van hogere voertuigen, zoals een motor, bus of camper. Bij cameratoezicht is het verder van belang dat de camera diep in een auto kan kijken. Daartoe moet een camera zo recht mogelijk naar beneden worden gericht. Verder zijn nog verbeteringen mogelijk waar het gaat om het tegengaan van lichtspiegelingen in de voorruit en het eenvoudig kunnen combineren van toezicht op bestuurders van personenauto’s enerzijds en vrachtwagen- en buschauffeurs anderzijds.
Het lijkt erop dat handhaving van het verbod op handheld smartphonegebruik voorlopig beperkt zal blijven tot surveillance en camera’s. Experimenten met nieuwe technologieën om mobiel telefoongebruik te detecteren, kampen op dit moment nog vaak met te veel praktische en juridische problemen om voor handhavingsdoeleinden te worden ingezet.
Wanneer we de handhavingsmethoden voor het verbod op handheld telefoongebruik in binnen- en buitenland vergelijken, kunnen we voorzichtig concluderen dat Nederland in Europa vooroploopt met het gebruik van camera’s en politietoezicht gericht op fietsers. In Nederland is afleiding in het verkeer een van de prioriteiten voor handhaving. Daardoor kan de politie gericht toezicht houden op smartphonegebruik, niet alleen bij automobilisten, maar ook bij fietsers. Verder is de Nederlandse wetgeving vanuit juridisch en handhavingsoogpunt helder en eenduidig. Sinds 2019 is expliciet gemaakt dat het verbod niet alleen gaat om het vasthouden van een telefoon, maar ook om het vasthouden van andere mobiele elektronische apparaten. In andere landen richt het verbod zich meestal (nog) alleen op de smartphone, waardoor vermoedelijke overtreders zich regelmatig beroepen op het feit dat ze geen telefoon in de hand hielden, maar iets anders.
Op basis van de verkenning, aangevuld met algemene kennis over het optimaliseren van verkeershandhaving, doen we een aantal concrete aanbevelingen voor handhaving op smartphonegebruik in het verkeer in Nederland:
Smartphone use in traffic is a major source of distraction impairing traffic task performance. Moreover, phone use that involves operating a screen, for texting for instance, has been found to increase crash risk. Therefore, a lot of countries have banned (handheld) smartphone use. In the Netherlands, this ban has applied for drivers, moped riders and disabled persons using special vehicles since 2002, and for light moped riders since 2009. In July 2019, the ban was extended to all vehicle users, including cyclists. In addition, the ban on handheld phone use was extended to include holding any ‘mobile electronic device for communication or information processing’.
To make sure that the ban is complied with, enforcement is extremely important. In that context, SWOV explored methods to enforce the ban on smartphone use among drivers and cyclists. Scientific and non-scientific literature (and internet messages) were reviewed, experts were interviewed, and police and research institutes in several (mainly) European countries were asked to complete an online questionnaire. Expected new (technological) developments were also identified.
The two major methods to enforce the smartphone ban proved to be police surveillance and camera-based enforcement. In the Netherlands and in most other countries, police surveillance is the most common method. For users of both motor vehicles and bicycles, compliance is monitored by means of police surveillance. This relates to static or mobile surveillance and to conspicuous or inconspicuous surveillance. Particularly mobile police surveillance is an effective method to catch road users violating the ban on smartphone use, although police respondents are somewhat more positive than research institute respondents. Scientific studies of the effect of enforcement by police surveillance are scarce however, and they do not present a clear picture: both positive and negative effects are found. Since police surveillance is often accompanied by media campaigns, it is also hard to determine the effects of police surveillance in isolation.
A second enforcement method is the use of cameras above or along the road. As yet, ‘smart’, partly automated cameras are only used in a few countries, among which Australia, Saudi Arabia and (on a small scale) the Netherlands. Experiences are positive, but new technological developments are expected to offer more application possibilities. Thus, artificial intelligence will presumably make it easier to recognise offenders, reducing the time needed to manually check and confirm the images. There are, however, also limitations. Cameras cannot be used to detect offending cyclists, since cyclists have no licence plate and can only be fined after a police stop. The efficiency benefit of cameras does therefore not apply to this group of road users.
The difficulty with both police and camera-based enforcement is that drivers often try to hold their phones in such a way, for example on their laps or close to the car door, that they are hard to detect from the outside. Handheld smartphone use is easier to detect when using taller surveillance vehicles, such as motor bikes, buses or camper vans. For camera-based enforcement a good view inside passing cars is also important. To achieve this, cameras should be directed downwards at an angle that is as straight as possible. In addition, further improvements are possible in preventing light reflection from windscreens and in the ability to simply combine monitoring of car drivers on the one hand, and truck and bus drivers on the other hand.
It seems that, for now, enforcement of the ban on handheld smartphone use will be restricted to police and camera surveillance. Experiments with new technologies to detect handheld phone use are still experiencing too many practical and legal problems to allow usage for enforcement purposes.
Comparing methods of enforcing the handheld cell phone ban at home and abroad, it is relatively safe to conclude that the Netherlands lead the European field in camera and police enforcement targeting cyclists. In the Netherlands, distraction in traffic is one of the enforcement priorities. For this reason, police are adept at focused monitoring of smartphone use by drivers and cyclists alike. Moreover, from a judicial and enforcement perspective, Dutch legislation is clear and unequivocal. Since 2019, the ban on handheld phone use has explicitly included handheld use of other mobile electronic devices. In other countries, the ban usually only refers to smartphone use (as yet), which implies that suspected offenders frequently plead that they did not hold a phone but another device altogether.
The exploration of possible methods, supplemented with general knowledge about optimising traffic enforcement, has resulted in a number of concrete recommendations for the enforcement of the ban on handheld phone use in Dutch traffic:
