Literatuur uit binnen- en buitenland laat zien dat kennis uit wetenschappelijk onderzoek niet altijd gebruikt wordt in besluitvormingsprocessen binnen de overheid (Weiss, 1977; In 't Veld, 2000). Ook binnen het verkeersveiligheidsveld zijn daar aanwijzingen voor (Elvik, 2003; Wegman, 2001). Het gebruik van informatie in besluitvormingsprocessen over verkeersveiligheid staat in dit onderzoek centraal. Daarbij is de keuze gemaakt om te focussen op besluitvormingsprocessen over het onderhoud van provinciale 80km/uur-wegen die gecategoriseerd zijn als gebiedsontsluitingswegen (GOW), omdat daar relatief veel ongevallen voorkomen en verkeersveiligheidsmaatregelen daar veel effect kunnen sorteren. Drie onderzoeksvragen staan centraal: - Op welke wijze worden bij de besluitvorming over onderhoud van infrastructuur verkeersveiligheidsoverwegingen betrokken, naast doelstellingen op het gebied van doorstroming en bereikbaarheid, ruimtelijke ordening en milieu? - Waarom wordt bij deze besluitvorming al dan geen gebruik gemaakt van beslissingsondersteunende hulpmiddelen, zoals kosten-batenanalyses, en wat is de invloed van deze hulpmiddelen? - Is er een verschil tussen instanties en disciplines in het gebruik van informatie en van kosten-batenanalyses? Weiss (1977) en Edelenbos (2000) constateren dat de status van het wetenschappelijk onderzoek verandert. Niet langer draagt de wetenschap onweerspreekbare kennis aan, maar kennis is gedemocratiseerd en wordt strategisch gebruikt door beleidsmakers. De literatuur over het gebruik van wetenschappelijke kennis geeft, opvallend genoeg, geen duidelijk definitie van het begrip 'kennis'. Het onderhavige onderzoek richt zich op de kosten en effecten van verkeersveiligheidsmaatregelen, vormgegeven in bijvoorbeeld kosten-batenanalyses (KBA's). Rich (1997) deelt het begrip 'gebruik' op in drie soorten gebruik: het oppikken/verwerken van informatie, het direct instrumenteel gebruik en de bruikbaarheid van kennis. Het voorliggende onderzoek bekijkt deze drie soorten gebruik. Uit de internationale literatuur over kennisgebruik blijkt een teleurstellend gebruik van wetenschappelijke kennis in besluitvormingsprocessen (Weiss & Bucuvalas, 1980; Caplan, 1979; Webber, 1991; Knott & Wildavsky, 1980). Caplan (1979) zoekt de verklaring daarvoor in de zogenoemde 'two communities'-metafoor: wetenschappers en beleidsmakers verblijven in twee verschillende werelden met elk een eigen taal, belang en beloningssysteem. Meer communicatie tussen de twee werelden kan het begrip tussen beide partijen en het gebruik van informatie vergroten. Onderzoek naar factoren die het kennisgebruik kunnen bevorderen, levert vier groepen van factoren op (Huberman, 1994; Oh & Rich, 1996; Landry, Amara & Laamary, 1998): - factoren over de vorm en aard van de kennis (bijvoorbeeld de manier van presentatie); - factoren over de context van de gebruiker (wie is de gebruiker en wat verwacht hij?) - factoren over de aard van het probleem (mate van gestructureerdheid); - factoren over de vorm van het besluitvormingsproces (aantal actoren, centraliteit). Door de keuze voor bestudering van het onderhoud van 80km/uur-wegen (GOW's), en de beschikbare informatie over kosten en effecten, is er al een aantal zaken ingevuld voor deze vier groepen factoren. Zo kan over de vorm en aard van de kennis worden opgemerkt dat kennis over kosten en effecten van maatregelen, zeker in de vorm van een KBA, vaak bruikbare informatie oplevert die echter wel een hoog technisch gehalte heeft. De rapporten zijn soms moeilijk leesbaar door het gebruik van vakjargon. De gebruiker is vaak de wegbeheerder; dat is tevens degene die de uiteindelijke beslissing neemt over het onderhoud. Het probleem 'onderhoud van 80km/uur-wegen' is goed tot matig gestructureerd; het besluitvormingsproces kent een hoge mate van centraliteit en is meestal niet politiek omstreden. Er is weinig specifiek onderzoek gedaan naar het gebruik van kosten- en effecteninformatie in relatie tot verkeersveiligheid. In Nederland is onderzoek gedaan naar het gebruik van kosten-batenanalyses in het kader van de verplichte Overzichten Effecten Infrastructuur (OEI's) bij grote infrastructurele projecten. In Europees verband is in het project Road Safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-Making (ROSEBUD) onderzoek gedaan naar het gebruik van KBA's in het verkeersveiligheidsbeleid in zeven landen. Beide onderzoeken kwamen tot de conclusie dat de onderstaande factoren van invloed waren op het gebruik van KBA's in besluitvormingsprocessen (deze factoren zullen ook in het vervolg van het huidige onderzoek worden gebruikt): - de presentatie van de kennis; - de kwaliteit van de kennis; - de aansluiting van de kennis bij de gebruiker; - het tijdstip van verschijnen van de kennis; - contacten van gebruikers met onderzoekers; - verspreidingsinspanningen. De opzet voor het onderzoek bestaat uit drie delen. De eerste twee delen concentreren zich in een meervoudige casestudy op de vraag of verkeersveiligheid wordt meegewogen in besluiten over het onderhoud van 80km/uur-wegen (GOW's ) en welke informatie daarvoor wordt gebruikt of zou kúnnen worden gebruikt. Deze delen richten zich met ander woorden op de eerste twee onderzoeksvragen als hiervoor genoemd. Het derde deel van het onderzoek wil door een gesimuleerde casus inzicht verkrijgen in de condities waaronder informatie wel of niet gebruikt wordt in besluitvormingsprocessen. Hierbij komen alle hiervoor genoemde onderzoeksvragen aan bod.
Use of information when investing in infrastructure; Literature study and research design (Inter)national literature shows that government bodies do not always use scientific knowledge in the decision making process (Weiss, 1977; In 't Veld, 2000). This also applies to road safety research (Elvik, 2003; Wegman, 2001). Using information in decision making processes about road safety stands central in this report. We therefore chose to focus on decision making processes in the maintainence of provincial 80 km/hour roads that are classified as distributor roads (DR), because relatively many crashes occur on such roads and road safety measures can have a large effect there. Three research questions stand central: - How are road safety considerations involved in the decision making process about the infrastructure maintenance, besides goals concerning traffic flow and accessibility, spatial planning, and environment? - Why are decision making aids such as cost-benefit analyses sometimes used and sometimes not in this decision making, and what influence do these aids have? - Is there a difference between bodies and disciplines in their use of information and cost-benefit analyses? Weiss (1977) and Edelenbos (200) have observed that the status of scientific research is changing. Science is no longer regarded as indisputable, but knowledge has become democratized and policy makers use it strategically. The literature on the use of scientific knowledge surprisingly provides no clear definition of the term 'knowledge'. The present research focuses on the costs and effects of road safety measures with, as example, cost-benefit analyses (CBAs). Rich (1997) divides the term 'use' into three sorts: the gathering/processing of information, the direct instrumental use, and the utility of knowledge. The present research examines these three sorts of use. International literature about the use of knowledge shows a disappointing use of scientific knowledge in decision making processes (Weiss & Bucuvalas, 1980; Caplan, 1979; Webber, 1991; Knott & Wildavsky, 1980). Caplan (1979) explains this by what is known as the 'two communities' metaphor: scientists and policy makers live in two separate worlds, each with its own jargon, interests and remuneration systems. Greater communication between these two worlds can increase the understanding between them and increase the use of information. Research on factors that can promote the use of knowledge has produced four groups of factors (Huberman, 1994; Oh & Rich, 1996; Landry, Amara & Laamary, 1998): - factors about the form and nature of the knowledge (e.g. the manner of presentation); - factors about the user's context (who the user is and what he expects); - factors about the nature of the problem (degree of being structured); - factors about the type of decision making process (number of stakeholders, centralization). By choosing a study of the maintenance of 80 km/hour roads (DRs), and the available information on costs and effects, some information is already available about these four groups of factors. For example it can be stated that in the form and nature of the knowledge, the knowledge about costs and effects, certainly in a CBA, often produces useable information but is too high technical. The reports are sometimes difficult to read because they use specialist jargon. The user is frequently the road authority, i.e. the one who also ultimately decides about maintainence. Maintainence of 80 km/hour roads is mediocre to well-structured; the decision making process is highly centralized and usually non political. Little specific research into the use of road safety costs and effects information has been carried out. In the Netherlands there has been research into the use of cost-benefit analyses within the framework of the obligatory Economic Effects Infrastructure (EEI) of large scale infrastructural projects. Within the EU project Road Safety and Environmental Benefit-Cost and Cost-Effectiveness Analysis for Use in Decision-making (ROSEBUD), a study of the use of CBAs in road safety policy has been carried out in seven countries. Both projects came to the conclusion that the following factors, which from now on will be used in this present project, influence the use of CBAs in decision making processes: - the presentation of the knowledge; - the quality of the knowledge; - the relevance of the knowledge to the user; - the moment that the knowledge emerges; - contacts between users and researchers; - dissemination efforts. The research design consists of three parts. The first two parts concentrate in a multiple case study on whether road safety aspects are included in decisions about the maintenance of 80 km/hour roads (DRs) and which information is used or could have been used. In other words: these parts focus on the first two research questions (on page 3). The third part, by using a simulated case, hopes to gain insight into the conditions under which information is used or not during the decision making process. This involves all the above mentioned items.
