Afwegingen inzake bestuurlijk en publiek draagvlak bij de besluitvorming op het terrein van verkeersveiligheid

In dit onderzoek stond de vraag centraal hoe beslissers bij besluitvorming over verkeersveiligheidsmaatregelen rekening houden met het (te verwachten) bestuurlijk en publiek draagvlak voor de betreffende maatregel. Deze vraag werd bestudeerd aan de hand van twee cases: de maatregel Bromfiets op de Rijbaan (BOR) die per 15 december 1999 is ingevoerd en de maatregel Voorrang voor Fietsers van Rechts (VFVR) die per 1 mei 2001 is ingevoerd. In het theoretisch kader van de studie wordt draagvlak gezien als resultante van de samenwerking van besluitvormers. Inhoudelijke afwegingen, voortgang en openheid tussen en belangenbehoud van deelnemende partijen in het proces bepalen of het draagvlak voor de uitkomsten toe of afneemt. Het draagvlak voor het samenwerkingsproces en specifieke onderdelen daarvan, zoals uit te voeren maatregelen, wordt in stand gehouden door beslissingen die: -inhoudelijk deugen; -de voortgang van gebeurtenissen bevorderen; -de openheid tussen partijen niet aantasten; -de centrale belangen van partijen niet aantasten. Op basis van deze theorie kunnen de beslissingen van beleidsmakers over de twee maatregelen beoordeeld worden in termen van voortgang (1), inhoud (2) en openheid tussen en belangenbehoud van partijen (3). Het onderzoek bestond uit een analyse van het besluitvormingsproces in feiten (a), een waarderende analyse van het besluitvormingsproces in termen van de theorie (b) en uitvoering (c), en een abstrahering van beide cases tot meer algemene procesdynamiek (d). a.Beschrijvende analyse van de besluitvorming De besluitvorming inzake de maatregelen BOR en VFVR is te ontleden in zeven keuzemomenten: 1.beslissing over (landelijke) invoering van de maatregel (jaar 1995); 2. beslissing over wettelijke voorwaarden van de maatregel (jaar 1995); 3.beslissing om maatregel deel te laten worden van duurzaam-veilig wegverkeer (DV) (jaar 1996); 4.beslissing over termijn van invoering (jaar 1997); 5.beslissing over ondersteunende subsidieregeling (jaar 1997); 6.diverse besluiten in termen van flankerend beleid, onder andere over inhoud en uitgave van handleiding (19971999); 7.besluitvorming over de mogelijke wijziging van de invoeringsdatum (BOR eind 1999; VFVR zomer 2000). Bij de eerste twee keuzemomenten werd de beslissing genomen door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, daarbij ondersteund door onderzoeksgegevens en expertadvisering. De beslissingen 3 t/m 6 werden genomen door de gezamenlijke convenantpartners: Ministerie, Interprovinciaal Overleg (IPO), Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en Unie van Waterschappen (UvW). b.1.Evaluatie besluitvorming: voortgang van het proces Kijken we naar de volgorde van beslissingen in beide cases, dan is er grofweg hetzelfde patroon. De primaire beslissing om de maatregel landelijk uit te voeren werd ongeveer vijf tot zes jaar voor feitelijke uitvoering genomen. In het geval van BOR werd de beslissing met name ingegeven door de verwachte grote veiligheidsconsequenties voor verschillende groepen weggebruikers. Bij de maatregel VFVR speelden met name ook ideologische overwegingen (gelijkberechtiging fietsers, status fietsers) en politiekpraktische (harmonisatie van een Europees verdrag). Daarna werden beslissingen genomen over de termijn van invoering en over de subsidieregeling. Beslissingen over het flankerende beleid ter ondersteuning van wegbeheerders (met name aanbieding van relevante informatie en producten en advisering) startten ongeveer drie jaar voor invoering van de maatregel. Mede afhankelijk van binnenkomende vragen en wensen van wegbeheerders werden daarna nieuwe beslissingen genomen, o.a. over het uitbrengen van nieuwe handleidingen. Beslissingen over communicatie met de weggebruiker kwamen ongeveer een jaar voor invoering van de maatregel in beeld. Bij een aantal belangrijke beslissingen is de bewaking of het stimuleren van de voortgang van het proces een belangrijke factor geweest. Er was een betrekkelijk korte discussie tussen ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de expertgroep Bromfiets op de Rijbaan over de wettelijke voorwaarden inzake de maatregel BOR. De discussie werd afgesloten met een pragmatisch besluit door het Ministerie. In dit besluit werd een verhoging van de maximumsnelheid voor bromfietsers van de hand gewezen, vooral met het oog op de ingewikkelde politieke discussie die naar aanleiding van de limietverhoging zou kunnen ontstaan. Er werd niet overwogen om de maatregel BOR aan VFVR te koppelen, omdat dit zou betekenen dat de invoering van de maatregel BOR één jaar of langer vertraagd zou worden. De argumentatie dat gelijktijdige invoering van BOR en VFVR grote voordelen zou meebrengen, werd minder belangrijk gevonden dan de verwachte grote veiligheidsvoordelen van een snelle invoering van BOR. De subsidieregeling werd vrij snel na de officiële start van het DV-programma gerealiseerd en werd bewust laagdrempelig gehouden. In 1998 vroegen bijna alle wegbeheerders (op twee na) de subsidie voor de fietser/bromfietser-maatregelen aan. Ten slotte werd door de Minister zelf krachtig vastgehouden aan de voortgang van het proces door de beslissing om de geplande invoering van de maatregel BOR in de maand december 1999 niet op te schorten tot later datum. Dit ondanks de uitdrukkelijke wens van de drie convenantpartners (VNG, IPO, UvW). Conclusies De beslissers hebben over het algemeen de voortgang van het proces goed bewaakt. Bij opeenvolgende beslissingen over wettelijke voorwaarden, de opname van de maatregel in DV, het jaar van invoering en de subsidieregeling was voortgang een belangrijke, zo niet doorslaggevende determinant. b.2.Evaluatie besluitvorming: inhoudelijke belangenafweging Voor de maatregel BOR en in mindere mate voor de maatregel VFVR was de belangenafweging zo duidelijk en overtuigend dat de keuze voor invoering van de maatregel vanuit verkeersveiligheid goed te beargumenteren was (BOR), of vanuit ideologische motieven te verdedigen (VFVR). In het geval van BOR werd het overkoepelend veiligheidsbelang van de maatregel (voor verschillende groepen weggebruikers) op overtuigende wijze in de praktijk aangetoond. Dit veiligheidsbelang werd door de beslissers gesteld boven (ideële) belangen van een specifieke groep weggebruikers. Voorbeelden van deze (ideële) belangen zijn het psychologisch rjjcomfort van oudere bromfietsers of de mogelijke ergernissen van automobilisten om de rijbaan te moeten delen met bromfietsers. Met name in het geval van BOR was het voor de beslissers duidelijk dat ze op een groot bestuurlijk draagvlak voor deze maatregel mochten rekenen. Bij VFVR werd de beslissing tot invoering ingezet vanuit de politiek, die op haar beurt beïnvloed werd door lobby van de belangenorganisatie Fietsersbond enfb (ENFB). De motieven voor invoering van de maatregel waren sterk ideologisch (gelijkberechtiging fietsers) en voor een deel ook van politiekpraktische aard (de lang uitgestelde ratificering van het verdrag Wenen). Uit wetenschappelijk onderzoek viel niet af te leiden dat de maatregel enige 'winst' zou kunnen boeken in termen van veiligheid, van fietsgebruik of van comfort. Uit het totaal aan onderzoek viel hoogstens op te maken dat invoering van VFVR veilig zou kunnen gebeuren, mits aan bepaalde condities zou worden voldaan. Gezien de positieve status van het fietsen in Nederland was de inschatting van beslissers dat deze maatregel op een groot bestuurlijk draagvlak zou mogen rekenen. Bij beide maatregelen was het grote verwachte bestuurlijke draagvlak (of althans de verwachting dat de maatregelen geen moeilijk te beheersen controverse zouden oproepen) mede aanleiding voor de beslissers de maatregelen op te nemen in het DV-maatregelenpakket. Voor de startfase van Duurzaam Veilig werd bewust gekozen voor een serie verkeersmaatregelen die naar verwachting weinig tot geen bestuurlijke controverse zouden oproepen. Zowel bij BOR als bij VFVR gaven overwegingen over het bestaande publieke draagvlak bij de weggebruikers geen aanleiding tot grote zorg bij de beslissers. Bij BOR bleek in de praktijkproef dat weggebruikers zich relatief probleemloos aanpassen aan de nieuwe regeling. Door de expertgroep werd ook niet aanbevolen om het draagvlak voor de maatregel bij het grotere publiek nog eens aandachtig te bestuderen. Het aanpassingsgemak en het grote veiligheidseffect van de maatregel gaven de beslissers voldoende reden niet via extra onderzoek meer aandacht te besteden aan het publieke draagvlak voor de maatregel. Conclusies Qua inhoudelijke belangenafweging is de besluitvorming inzake BOR en VFVR met succes verlopen. Bij BOR was één praktijkproef met spectaculaire resultaten en geen enkel negatief resultaat aanleiding voor de beslissers om BOR zo snel mogelijk uit te voeren. Bij VFVR was er een serie van onderzoeken en nota's die, in totaliteit beschouwd, voldoende vertrouwen bood in de mogelijkheid VFVR veilig in te voeren. De (sterke) inhoudelijke argumenten voor beide maatregelen (voor BOR meer dan voor VFVR) waren, ook voor wegbeheerders en bestuurders, voldoende voor een groot bestuurlijk draagvlak voor beide maatregelen gedurende het verloop van het proces. b.3.Evaluatie besluitvorming: openheid tussen en belangenbehoud van partijen Het belangenbehoud van de partijen, met name de behartiging van centrale belangen zoals behoud van imago ten opzichte van de achterban en betrokkenheid bij belangrijke beslissingen, kwam met name in het geding toen convenantpartners het gezamenlijk niet eens konden worden over de invoeringsdatum van de maatregel BOR. In najaar 1999 gaven wegbeheerders te kennen problemen te verwachten met de tijdige invoering van BOR. Directe aanleiding voor deze signalen was het ongelukkige spel rondom de invoeringsdatum van de maatregel. Een te optimistische planning op ministerieel niveau van het politieke traject voor invoering van BOR leidde tot onzekerheid over de invoeringsdatum van de maatregel. Het gevolg hiervan was dat verscheidene wegbeheerders in hun planning van werkzaamheden onvoldoende hebben geanticipeerd op uitvoering van de maatregel. Op basis van de signalen van wegbeheerders hebben drie convenantpartners (VNG, IPO en UvW) formeel in een brief aan de Minister gevraagd de maatregel niet in december in te voeren. De Minister heeft op dat moment, zonder verder overleg met de convenantpartners, geoordeeld dat de aangeboden argumenten onvoldoende aanleiding gaven om de invoering van de maatregel in december 1999 uit te stellen. De Minister verdedigde deze opvatting en werd daarin gesteund in het overleg met de Tweede Kamer. De beslissing van de Minister werd wellicht mede beïnvloed door de enigszins 'onhandige' argumenten in de genoemde brief (decennium- problemen, bevroren grond, personeelsproblemen, duisternis). Kennelijk uit prestigeoverwegingen werd het kernargument niet vermeld in de brief, namelijk dat een aantal wegbeheerders te laat begonnen was met voorbereiding van de maatregel BOR, mede in verband met de gerezen onzekerheid over invoering van de maatregel. Wellicht heeft ook enig politiek prestige meegespeeld bij de keuze van de Minister om vast te houden aan de oorspronkelijke datum in het convenant. We zien dus een proces waarbij rijksoverheid en lagere overheden zich eigenlijk aan elkaar spiegelen: gebrekkige planning bij de rijksoverheid wordt gespiegeld door gebrekkige planning bij wegbeheerders; prestigeoverwegingen bij convenantpartners lijken te worden gespiegeld door prestigeoverwegingen bij de Minister zelf. Zeker is dat de convenantpartners met elkaar onvoldoende helder hebben gecommuniceerd over de tegenvallende en onzekere planning inzake de maatregel BOR. Conclusies De planning van de centrale overheid voor de maatregel BOR werd niet gehaald en de mogelijke consequenties hiervan werden niet op een zakelijke manier besproken en afgewogen. Een hoog bestuurlijk draagvlak kan afbrokkelen, indien planningen van centrale en lagere overheden niet goed op elkaar aansluiten. De beslissing van de Minister zelf om vast te houden aan de invoering van de maatregel BOR in december 1999 was in termen van voortgang wellicht succesvol te noemen, maar heeft het ervaren belangenbehoud van partijen in het proces wel aangetast. c.Evaluatie besluitvorming: terugblik aan de hand van uitvoering van BOR De opeenvolgende beslissingen inzake BOR en VFVR waren over het algemeen goed afgewogen en op zijn minst verdedigbaar. Toch zijn er in het proces van uitvoering van BOR wel de nodige schoonheidsfouten te ontdekken in termen van planning, campagne en duidelijkheid over de maatregel bij het publiek en de wat tegenvallende uniformiteit in de toepassing van BOR. De schoonheidsfouten in de samenwerking tussen rijksoverheid en lagere overheden bij de uitvoering van de BOR-campagne hebben voor een deel te maken met het ontbreken van duidelijke afspraken over flankerend beleid in het Startconvenant DV. Het is begrijpelijk dat centrale beslissers een samenwerkingsovereenkomst niet willen dichtspijkeren met wat in hun ogen detailafspraken zijn. Daar is ook veel voor te zeggen. Vervolgens wordt min of meer improviserenderwijs samengewerkt tussen rijksoverheid, lagere overheden en Regionale Organen voor de Verkeersveiligheid (ROV's) om de campagne gestalte te geven. Gaandeweg blijkt dat er nogal wat onduidelijkheid heerst over wederzijdse verantwoordelijkheden. Er waren verschillende signalen dat de uniformiteit van de maatregel BOR tegenviel. In het ENFBonderzoek bleek dat wegbeheerders talrijke uitzonderingen op de maatregel BOR hebben toegepast. Enkele wegbeheerders meenden zelfs dat het nodig was naast de CROW-criteria aanvullende criteria op te stellen en die ook wereldkundig te maken, zodat andere wegbeheerders ermee zouden kunnen werken. Een praktisch voorbeeld van de willekeur in de uitvoering van de maatregel BOR is zichtbaar in het stadsgebied Amsterdam. Op doorgaande routes die verschillende Amsterdamse stadsdelen doorsnijden, worden bromfietsers wisselend naar het fietspad of naar de rijbaan verwezen, al naar gelang de voorkeur van de plaatselijke wegbeheerder. Voor de bromfietsers en automobilisten zelf is deze wisseling van situaties op een doorgaande route uiteraard moeilijk te begrijpen. De uitvoering van een maatregel staat uiteraard ook in verband met de financieringsprikkels. Een korte enquête onder ongeveer 10% van alle wegbeheerders heeft uitgewezen dat een aanzienlijk deel van de wegbeheerders het uitgekeerde subsidiebedrag voor de fietser/bromfietser-maatregelen niet 'redelijk' vindt. Een wat kleiner, maar nog steeds aanzienlijk deel acht ook de gehanteerde verdeelsleutel voor het verdelen van het bedrag onder gemeenten niet 'redelijk'. Duidelijk is dat een niet onaanzienlijk deel van de wegbeheerders geen kostendekkende vergoeding heeft ontvangen voor het naar behoren uitvoeren van de fietser/bromfietser-maatregelen. Dat is het gevolg van de aard van de subsidieregeling: een eenvoudig criterium, het aantal kilometers weglengte in eigen beheer, dat slechts in een zwakke relatie staat tot de feitelijke inspanningen ten behoeve van de maatregel, is natuurlijk niet de perfecte verdeelsleutel. Een simpele ideale verdeelsleutel is uiteraard ook niet te vinden voor dit soort verdelingsvraagstukken. Een combinatie van criteria om het geld te verdelen, zou misschien wel kunnen leiden tot een rechtvaardiger verdeling. Maar het proces om te komen tot een operationalisering van die criteria lijkt weerbarstig: -Welke combinatie van criteria moet worden gehanteerd? -Zijn gegevens snel voorhanden? -Kunnen wegbeheerders zich vinden in de voorgestelde criteria? Conclusies Afgemeten aan de (ervaringen met de) uitvoering van BOR was de besluitvorming niet succesvol in termen van een juiste tijdsplanning van de maatregel en een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen de samenwerkende overheden bij de voorlichtingscampagne. Ten aanzien van de uniformiteit van de uitvoering van BOR is op te merken dat deze in de praktijk toch wat tegenviel. Wellicht had in de besluitvorming meer aandacht besteed kunnen worden aan actievere of betere ondersteuning van de uniformiteit. Via moderne informatietechnologie moet het mogelijk zijn ook praktische kennis over uitvoering van maatregelen en campagnes sneller onder wegbeheerders te verspreiden. Hierdoor wordt een snellere planning van maatregelen bij wegbeheerders bevorderd. De centrale overheid zou het voortouw moeten nemen bij deze nieuwe en wellicht in de toekomst steeds belangrijker wordende kanalen van kennisverspreiding. Dankzij de toegepaste subsidieregeling kon het geld betrekkelijk snel van rijksoverheid naar lagere overheden worden overgeheveld. Wat betreft rechtvaardigheid van de verdeelsleutel was de gehanteerde subsidieregeling verre van perfect. Hierbij moet wel aangetekend worden dat een alternatieve, complexere en rechtvaardigere subsidieregeling wellicht niet met dezelfde eenvoud uitgevoerd had kunnen worden en ook niet gemakkelijk te bedenken was. Een eenmalige relatief eenvoudige subsidieregeling, zoals toegepast voor BOR en VFVR, biedt wegbeheerders weinig prikkels vroegtijdig te inventariseren welke voorbereidingen voor een maatregel nodig zijn. d.Aan algemene analyse van besluitvormingsproblematiek: abstrahering van twee cases tot algemene procesdynamiek De geconstateerde schoonheidsfouten (verbeterpunten) in de besluitvorming hebben bijna alle te maken met de afstand tussen centrale beslissers en decentrale uitvoerders. Voor het terrein van verkeersveiligheid geldt dat de kloof tussen centrale besluitvorming en decentrale uitvoering bijzonder groot is. Groot in de zin dat criteria en richtlijnen die centraal worden aangereikt voor een aantal van de wegbeheerders niet duidelijk of uitvoerbaar zijn, of althans nadere vragen oproepen. Groot ook in de zin dat locale wegbeheerders een eigen verantwoordelijkheid dragen ten aanzien van de uitvoering van maatregelen en zelf moeten bepalen of afwijkingen van een maatregel wenselijk zijn voor veiligheid of om andere redenen. Voor BOR en VFVR, maar ook voor andere DV-maatregelen, worden richtlijnen en criteria opgesteld die als grote gemene deler wel hout snijden, maar die niet voor alle situaties een eenvoudige keuze mogelijk maken. Door deze kloof wordt de overheid, c.q. convenantpartners, in een dubbelrol geduwd: van de overheid wordt zowel duidelijkheid als ook vrijheid verlangd. Enerzijds zijn er wegbeheerders die zich aan de letter van de wet willen houden en die mede daarom zo gedetailleerd mogelijk omschreven willen zien hoe een maatregel in de praktijk uitgevoerd moet worden. Anderzijds laat een deel van de wegbeheerders, mede uit hoofde van de eigen verantwoordelijkheid al snel kritische geluiden horen, wanneer overheid, c.q. convenantpartners, met te gedetailleerde en stringente voorstellen voor uitvoering komt. Welke beslissingen over uitvoering dan ook worden genomen, er zijn altijd wel wegbeheerders die ontevreden zijn of zich kritisch uitlaten. Bij het begeleiden van de uitvoering van de maatregel bewandelen de centrale beslissers dus continu het slappe koord tussen centrale regie en laissezfaire. Afhankelijk van de signalen die binnenkomen via conferenties, workshops of brieven aan de convenantpartners, wordt de informatiekraan wat dichter of juist verder opengedraaid en wordt ook meer of minder streng getoetst hoe de feitelijke voortgang van het proces verloopt. Aanbeveling Om de kloof tussen centrale beslissers en decentrale uitvoerders te overbruggen is aan te bevelen dat: -Informatievoorziening voor een belangrijk deel wordt geregeld door functionarissen die op gemeenteniveau persoonlijke contacten hebben. -Wegbeheerders onderlinge netwerken opzetten, waarin ze elkaar in expertise en uitvoering kunnen steunen en uniformiteit van uitvoering actief kunnen nastreven (in een aantal provincies, bijvoorbeeld Friesland, is dit daadwerkelijk met goed gevolg gedaan). De provincie of ROV zou hierin een voortrekkersrol kunnen vervullen. Generaliseerbare problematiek? We zien bij de twee cases BOR en VFVR een overeenkomstige dynamiek: -een gemakkelijk verkregen (bestuurlijk) draagvlak in de beginfase (voorbereiding op convenant); -massale medewerking van wegbeheerders met aanvraag subsidie; -de eerste tekenen van uitvoeringsproblemen ongeveer een jaar voor invoering van de maatregel (de vraag om specifieke informatie resulterend in een tweede handleiding); -signalen over mogelijke problemen met de uitvoering ongeveer zes tot twee maanden voor uitvoering van de maatregel, waarvan de ernst niet altijd duidelijk is in te schatten. Uit gesprekken met sommige beslissers is naar voren gekomen dat dit verloop van gebeurtenissen voor hen min of meer vertrouwd is. Het lijkt een bekend patroon dat kennelijk een inherente en generaliseerbare dynamiek weerspiegelt. Sommige beslissers hebben er ook vrede mee dat de zaken zo lopen en zien het niet echt als een probleem. Toch is er duidelijk wel sprake van een problematiek met enige scherpe randjes. Ten eerste kan de genoemde dynamiek ertoe leiden (zoals bij de case BOR het geval was) dat er een scheur optreedt in de coalitie tussen de convenantpartners. Een scheur die hoge psychologische kosten met zich meebrengt en die een onnodige belasting legt op toekomstige samenwerking tussen de convenantpartners. Ten tweede kan de dynamiek ertoe leiden dat bij een deel van de regionale bestuurders en wegbeheerders de motivatie tot coöperatief gedrag in de geest van het convenant afneemt. Ten derde kan de journalistiek die smult van conflict een beeld schetsen van de maatregel die het publieke begrip en draagvlak ervoor ondergraaft. Ten vierde wordt de ideale voedingsbodem gecreëerd om incidenten op te blazen. Als er in de eerste weken van de maatregel één of meerdere ongevallen zijn die in relatie lijken te staan tot de maatregel, is de kans groot dat publieke discussie eerder wordt gevoerd op basis van emotie dan op basis van rede. In het licht van het bovenstaande leiden wij een meer algemene probleemstelling af ten aanzien van het verwerven van draagvlak voor maatregelen, namelijk: ‘Ondanks een aanvankelijk hoog bestuurlijk draagvlak voor maatregelen zoals BOR en VFVR (‘In principe goede maatregel') blijkt gaandeweg het proces dat er problemen zijn met de tijdige voorbereiding op de maatregelen. Hierdoor worden, met name in de laatste fase van het proces blokkades opgeworpen, die het risico met zich meebrengen dat het bestuurlijk en publiek draagvlak voor de maatregel (‘Op deze manier niet' ) snel afbrokkelt. Een afbrokkelend draagvlak kan afbreuk doen aan coöperatie met de maatregel bij uitvoerders en publiek. De oplossingskansen voor deze blokkades in de laatste fase van het proces lijken dan gering, omdat tijd en geld simpelweg op lijken te zijn en de kans groot is dat prestigeoverwegingen zakelijke discussie onmogelijk maken. In het rapport wordt verder aandacht geschonken aan vier mogelijke oplossingsrichtingen voor deze problematiek, die wellicht opnieuw speelt bij de uitvoering van de tweede fase van Duurzaam Veilig. De oplossingsrichtingen betreffen: betere afspraken over randvoorwaarden/tussenproducten bij de planning van maatregelen; flexibeler plannen met meer duidelijkheid over wat er moet gebeuren bij afwijkingen van de planning; meer prikkels voor coöperatief gedrag van uitvoerders; betere ondersteuning van wegbeheerders.