Publication

Wet of richtlijn?

Werkt de Wet geluidhinder beter dan de richtlijnen voor verkeersveiligheid?

Author(s)

Bax, C.A.; Wijnen; W.; Vissers, L.; Schagen, I.N.L.G. van

Year

2015

Download

PDF icon pdf (1.17 MB)

Leiden bindende normen beter dan niet-bindende regelgeving tot aandacht voor verkeersveiligheid en passende maatregelen op dat terrein? Dat was de vraag van dit onderzoek. Daarvoor hebben we gekeken naar de effecten van niet-bindende richtlijnen voor een veilige infrastructuur op de naleving van die richtlijnen en op de aandacht voor het onderwerp bij de aanleg van wegen. De uitkomsten hebben we vergeleken met een beleidsterrein waarover wel wettelijke eisen aan infrastructuur worden gesteld: milieu, en meer specifiek geluid. We richtten ons op 50- en 70km/uur-wegen.

De normen voor geluid zijn beschreven in de Wet geluidhinder. Normen voor verkeersveiligheid zijn vastgelegd in richtlijnen voor het ontwerp van infrastructuur, meestal opgesteld door CROW in samenspraak met relevante stakeholders. In ons onderzoek gaan we uit van het handboek Basiskenmerken wegontwerp (CROW, 2012).

We interviewden 27 gemeenten en twee experts over de naleving van de beide normen en het effect ervan op de aandacht voor de normen (in termen van bijvoorbeeld tijd en budget). Ook beoordeelden we van 6 projecten het definitief ontwerp (DO).

Effecten op naleving van normen

De nieuwe of gereconstrueerde 50- en 70km/uur-wegen voldoen volgens de respondenten vaker aan de ideale inrichtingseisen van CROW (42%) dan aan de voorkeursnorm voor geluid (17%). Daarbij valt wel een kanttekening te maken. Een aantal gemeenten overschat mogelijk de naleving van verkeers­veiligheidsnormen: voor geluid is de norm zeer eenduidig en meten gemeenten verplicht de geluidsnorm. Voor verkeersveiligheid zijn de normen diffuser en is het niet verplicht om de norm te meten. Uit de analyse van de DO’s van zes projecten blijkt ook dat er bij dit antwoord sprake is van over­schatting: drie gemeenten gaven aan dat de weg voldoet aan de CROW-richtlijnen, terwijl uit de DO’s blijkt dat de weg niet voldoet aan verschillende criteria van ideale inrichting volgens CROW. Ook de projecten in de andere drie gemeenten voldoen niet volledig aan de CROW-richtlijnen, maar daarbij gaat het om relatief kleine afwijkingen zoals een enkele erfaansluiting.

Verder zijn in de projecten meer verkeersveiligheids- dan geluidsmaatregelen genomen (gemiddeld 4,6 verkeersveiligheidsmaatregelen tegen 1,9 geluids­maatregelen). Het aantal maatregelen zegt echter weinig over de effectiviteit. Bovendien is in de vragenlijst de uitgangssituatie van het project buiten beschouwing gelaten.

Effecten op aandacht

In de besluitvorming blijkt meer aandacht te zijn voor verkeersveiligheid dan voor geluid: verkeersveiligheidsdeskundigen zijn vaker vertegenwoordigd in het projectteam en er wordt meer tijd besteed aan dit onderwerp. Projecten waarin meer tijd is besteed aan verkeersveiligheid, voldoen vaker aan de hoogste verkeersveiligheidsnormen. Voor geluid bestaat er juist een negatieve relatie: hoe meer tijd besteed, hoe minder wordt voldaan aan de geluids­normen en hoe minder tevreden burgers zijn. Tijdsbesteding lijkt daarmee geen algemeen geldige indicator voor het belang dat gemeenten aan een onderwerp hechten, maar bijvoorbeeld voor de complexiteit van het project.

Gemeenten beoordelen de begrijpelijkheid, relevantie en bruikbaarheid van normen voor verkeersveiligheid gemiddeld als goed. Die van de normen voor geluid beoordelen ze als matig tot goed.

Conclusie

Het onderzoek biedt geen aanwijzingen dat bindende verkeersveiligheids­normen voor het aanleggen of reconstrueren van wegen, in plaats van niet-bindende richtlijnen, zullen zorgen voor een betere naleving. We zagen een tendens tot betere naleving van verkeersveiligheidsrichtlijnen dan van de Wet geluidhinder. De wettelijk vastgelegde eenduidige geluidsnorm lijkt wel te leiden tot een betere inschatting van de naleving dan de diffusere, niet-wettelijk vastgelegde verkeersveiligheidsnorm.

Waarom worden niet-bindende verkeersveiligheidsrichtlijnen beter nageleefd dan de bindende geluidswet? In elk geval niet omdat er eenvoudigweg meer aandacht is voor het onderwerp. De negatieve relatie tussen aandacht voor en naleving van geluidsnormen maakt duidelijk dat de hoeveelheid aandacht op zichzelf nog niet veel zegt.

Wat wel een verklaring kan zijn is dat de houding van gemeenten bij geluid wellicht meer reactief is en bij verkeersveiligheid meer proactief: gemeenten laten de aandacht die zij besteden aan geluid afhangen van de uitgangs­situatie in het betreffende project. Ze besteden er vervolgens de aandacht aan die zij nodig achten om de normen te halen – hoewel blijkt dat zij daar vaak nog niet in slagen. Omdat de richtlijnen voor verkeersveiligheid geen wettelijke basis hebben, laten gemeenten de aandacht die zij daaraan besteden mogelijk meer afhangen van hun ambities voor verkeersveiligheid. Dat heeft dan een positief verband tussen tijdsbesteding en verkeers­veiligheidsresultaat als gevolg. Nader onderzoek naar de relatie tussen de ambitie van gemeenten en de niet-bindende richtlijnen is nodig om hierover verdere uitspraken te kunnen doen.

Dat gemeenten de begrijpelijkheid, relevantie en bruikbaarheid van verkeers­veiligheidsnormen hoger waarderen dan die van geluidsnormen, kan ook een verklaring vormen voor de betere naleving van verkeerveiligheidsnormen. Wanneer de normen niet duidelijk zijn of minder relevant worden gevonden, zullen gemeenten minder geneigd zijn beleid te voeren dat gericht is op het halen van de normen.

Om de verkeersveiligheid te verbeteren, lijken wettelijke normen dus niet nodig. Omdat gemeenten in vergelijking met geluid minder goed kunnen inschatten of is voldaan aan de verkeersveiligheidsnormen, is het wel belangrijk maatregelen te treffen om die inschatting te verbeteren. Dat kan bijvoorbeeld door de inrichting van bestaande infrastructuur te monitoren, of door inrichtingsplannen systematisch te evalueren, bijvoorbeeld met een verkeersveiligheidsaudit.

Law or guideline? Is the Law on Noise Pollution more effective than the guidelines for road safety?

Are binding standards more effective in putting the focus on road safety and appropriate road safety measures than non-binding regulations? That was the research question of this study. We have looked at the effects of non-binding guidelines for safe infrastructure on compliance with these guidelines and at the attention paid to this topic in road constructions. We have compared the results with a policy area that does have legal requirements for infrastructure: the environment and, more specifically, noise. We focused on at 50 and 70 km/h-roads.

The standards for noise are put down in the Law on Noise Pollution. Standards for road safety are set out in guidelines for infrastructural design, which are usually prepared by CROW in consultation with relevant stakeholders. Our study has used the manual Basic characteristics road design (CROW, 2012) as a foundation.

We interviewed 27 municipalities and two experts on the compliance with the two standards and their effects on the attention for the standards (in terms of, for example, time and budget). We also assessed the final design (FD) of 6 projects.

Effects on compliance with the norms

According to the respondents, the new or reconstructed 50 and 70 km/h roads more frequently comply with the ideal design requirements of CROW (42%) than with the preferred standard for noise (17%). A comment must however be made. A number of municipalities may overrate the compliance with road safety standards.  For noise the standards are very clear and municipalities are required to measure the noise level. For road safety the standards are more diffuse and municipalities are not required to measure compliance with the standards. The analyses of the FDs of six projects also show that overestimation occurred in this answer: three municipalities indicated that the road complies with the CROW-guidelines, whereas the FDs were found not be in compliance with several criteria of ideal design according to CROW. The projects in the other three municipalities also do not entirely comply with the CROW-directives, but these are relatively small deviations like a single property access.

Furthermore, more noise-related measures than road safety measures were taken in the projects; an average of 4.6 road safety measures against 1.9 noise measures. However, the number of measures says little about its effectiveness. In addition, the questionnaire ignores the situation at the start of the project.

Effects on attention

Decision-making appears to have more attention for road safety than for noise: road safety experts are more commonly represented in the project team and more time is spent on this topic. Projects in which more time is spent on road safety, more frequently meet the highest road safety standards. For noise, on the other hand, there is a negative relationship: the more time is spent, the less the noise standards are met and the less citizens are satisfied. Therefore, the time that is spent on a topic does not seem to be a generally valid indicator for the importance municipalities attach to a topic, but rather, for example, for the complexity of the project.

On average, municipalities assess the comprehensibility, relevance and usefulness of road safety standards as good. The standards for noise are assessed as moderate to good.

Conclusion

The study offers no indications that binding road safety standards for the construction or reconstruction of roads will ensure better compliance than non-binding guidelines. We observed a trend towards better compliance with road safety guidelines than with the Law on Noise Pollution. The unambiguous legislation of standards for noise, however, does seem to lead to a better assessment of the compliance with the norms than the more diffuse, non-legal road safety standard.

Why do the non-binding guidelines have better compliance than the binding Law on Noise Pollution? This cannot simply be explained by more attention being paid to the subject. The negative relationship between attention being paid to and compliance with noise standards shows that the amount of attention in itself does not say much.

An explanation may however be that the attitude of municipalities are more reactive towards noise and more proactive towards road safety: municipalities let the attention they pay to noise depend on the initial conditions in the project concerned. Consequently, they pay the attention they deem necessary to comply with the standards – although they often still fail. Because the guidelines for road safety have no legal basis, municipalities may let the attention they pay be determined by their ambitions for road safety. This consequently results in a positive relationship between the amount of time used and road safety results. Further research into the relationship between the ambitions of municipalities and the non-binding guidelines is required as a basis to make further statements on this topic.

Municipalities attaching a higher value to the comprehensibility, relevance and usefulness of road safety standards than to noise standards, may also explain the better compliance with road safety standards. When the standards are deemed unclear or less relevant, municipalities will be less inclined to implement policies aimed at achieving these standards.

Therefore, legal standards do not seem necessary for road safety improvement. As, compared to compliance to noise, municipalities are less well able to assess compliance with the road safety standards, it is important to take measures to improve this assessment. That can, for example, be done by monitoring the design of existing infrastructure, or by systematic evaluation of intended design, for instance with a road safety audit.

Print this page
report

Report number

R-2015-24

Pages

46 + 7

Publisher

SWOV, Den Haag